Глава IV
Оговорки к международным договорам
А. Введение
51. На своей сорок пятой сессии (1993 год) Комиссия постановила включить в свою программу работы тему «Право и практика, касающиеся оговорок к международным договорам»5, и на своей сорок шестой сессии (1994 год) назначила Специальным докладчиком по этой теме г-на Алена Пелле6.
52. На сорок седьмой сессии (1995 год) после рассмотрения Комиссией первого доклада7 Специальный докладчик резюмировал сформулированные выводы: они касались изменения названия темы на «Оговорки к международным договорам», формы результатов проводимого исследования — руководства по практике в отношении оговорок, гибких методов работы Комиссии по данной теме и консенсуса среди членов Комиссии в отношении отсутствия необходимости изменять соответствующие положения Венских конвенций 1969, 1978 и 1986 годов8. Эти выводы, по мнению Комиссии, представляли собой результат предварительного исследования, запрошенного Генеральной Ассамблеей в ее резолюциях 48/31 от 9 декабря 1993 года и 49/51 от 9 декабря 1994 года. Что касается Руководства по практике, то оно могло бы иметь форму проектов руководящих положений с комментариями, которые оказывали бы практическую помощь государствам и международным организациям. Руководящие положения, при необходимости, сопровождались бы типовыми положениями. На этой же сессии (1995 год) Комиссия в соответствии со своей предыдущей практикой9 уполномочила Специального докладчика подготовить подробный вопросник в отношении оговорок к международным договорам, с тем, чтобы изучить существующую практику и проблемы, с которыми сталкиваются государства и международные организации, в особенности те, которые являются депозитариями многосторонних конвенций. Этот вопросник был разослан Секретариатом соответствующим адресатам. В своей резолюции 50/45 от 11 декабря 1995 года Генеральная Ассамблея приняла к сведению выводы Комиссии и просила ее продолжить свою работу в соответствии с принципами, изложенными в докладе, а также предложила государствам ответить на вопросник10.
Документ показан в сокращенном демонстрационном режиме
Чтобы продолжить, выберите ниже один из вариантов оплаты
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов
Вы можете купить этот документ
Как купить документ?
150 тг
Об оговорках к международным договорам, заключаемым в рамках Содружества Независимых Государств
В. Вежновец, советник Исполнительного комитета СНГ, кандидат юридических наук
С. Мукашев, советник Исполнительного комитета СНГ, кандидат юридических наук
Судовы ВЕСН
IК, официальное издание Верховного суда Республики Беларусь №1 (77), 2011
В условиях продолжающейся мировой глобализации заметно возрастает значение международного права в расширении и углублении межгосударственного сотрудничества в различных сферах международных отношений. В контексте позитивного влияния международного права на расширение как международных отношений, так и внутригосударственного права государств серьезную роль приобретает институт оговорок в праве международных договоров.
Различные аспекты проблемы оговорок к международным договорам постоянно являются предметом исследования как отечественных, так и зарубежных ученых, юристов-международников.
Мировая практика показывает, что при заключении многосторонних договоров интересы субъектов международного права не всегда совпадают, и в этой связи право заявлять оговорки является важным средством их обеспечения.
Институт оговорок сравнительно новый элемент в системе международного права. Оговорка (лат. reservatio; англ. reservation, clause, proviso) приобрела широкое распространение в договорной практике государств только в начале XX в., хотя первые односторонние заявления государств относятся к концу XVIII — началу XIX века.
Несмотря на свою недолгую историю существования, институт оговорок претерпел значительные изменения, объясняющиеся сменой подходов в правовом регулировании — переходом от традиционного принципа единогласия по вопросу оговорок в рамках Лиги Наций к либеральному режиму, закрепленному Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 года (далее — Венская конвенция).
Основу правового режима оговорок к международным договорам составляет Венская конвенция. Она явилась первым универсальным международным соглашением, регулирующим институт оговорок к международным договорам и закрепила так называемую гибкую систему оговорок.
Специально оговоркам посвящены статья 2, пункт 1(d), и статьи 19—23. В совокупности положения этих статей образуют международно-правовой режим оговорок, который можно назвать «венским режимом».
Оговорка определяется в статье 2, пункт 1(d), Конвенции как «одностороннее заявление в любой формулировке и под любым наименованием, сделанное государством при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединении к нему, посредством которого оно желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к данному договору»[1].
Указанное определение является бесспорным достижением правовой мысли, способствующим формированию единого понятия оговорки, получившим широкое признание в современной доктрине международного права.
Раздел 2 Венской конвенции «Оговорки» содержит следующие положения:
1) условия формулирования оговорок (ст. 19);
2) принятие оговорок (ст. 20);
3) юридические последствия оговорок и возражений против них (ст. 21);
4) снятие оговорок и возражений против них (ст. 22);
5) процедурные моменты, касающиеся оговорок (ст. 23).
Анализируя вышеизложенные положения Венской конвенции, следует признать, что вопрос об оговорках к договорам относится к наиболее сложным из всех вопросов международного публичного права. Заключение международных договоров требует от его участников согласования двух важных задач — необходимость сохранения основных элементов договора и максимально возможное облегчение присоединения к многосторонним договорам, представляющим взаимный интерес.
Задача института оговорок состоит также в том, чтобы облегчить наиболее широкое участие государств в многосторонних договорах [2]. Не менее значимыми являются проблемы, так как называемых политических мотивов, затрудняющих выработку согласованных подходов в договорной практике, а также научный спор, связанный с вопросом «действительности» оговорок, охватывающий два самостоятельных элемента: законность и противопоставимость оговорок.
Согласно Венской конвенции (статьи 19 и 20), для того чтобы оговорка одного государства стала обязательной для другого государства — участника договора, должны быть соблюдены два условия:
оговорка должна быть допустимой (законной) — так называемое требование допустимости как необходимое, но недостаточное условие;
оговорка должна быть принята этим вторым государством — требование противопоставимости.
Статья 19 устанавливает презумпцию допустимости (законности) любой оговорки, за исключением случаев, когда:
а) данная оговорка запрещена договором;
б) договор предусматривает, что можно делать только определенные оговорки, в число которых данная оговорка не входит;
в) оговорка несовместима с объектом и целью договора.
Если с определением того, подпадает ли оговорка под первые две категории, не возникает больших теоретических и практических сложностей, то в отношении критерия совместимости оговорки с объектом и целью договора возникает много спорных моментов, главный из которых — кто и как должен определить эту совместимость. Согласно положениям Венской конвенции это должно индивидуально делать государство, основываясь на субъективном подходе, что не может не привести к различной трактовке одних и тех же правовых установлений. Одно государство может считать, что сделанная им оговорка соответствует объекту и цели договора и поэтому правомерна, в то время как остальные государства могут быть с этим не согласны, и считать такую оговорку недопустимой.
Очевидно, что существенным недостатком Венской конвенции является отсутствие объективной процедуры установления допустимости оговорки по статье 19, а именно: определения критерия совместимости с объектом и целью договора. Одним из путей решения этой проблемы на наш взгляд является включение в многосторонние договоры соответствующих механизмов такого определения. Как возможный вариант можно предложить обязательное обращение участников соглашения к судебным или специально создаваемым контрольным органам либо как это сделано в Договоре о создании Экономического союза СНГ 1993 г., где подчеркнуто, что членство в Экономическом союзе «влечет принятие полного объема обязательств и приобретение всех прав, предусмотренных настоящим Договором» (ст. 29) Соответственно, «оговорки к настоящему Договору не допускаются» (ст. 32) [3].
Недопустимость оговорок может устанавливаться как к основному договору, так и дополнительному протоколу к нему.
Если оговорка не относится ни к одной из трех запрещенных категорий, то есть является допустимой, то для государств — участников договора возникает вопрос о ее принятии либо о заявлении возражений против нее. В случаях, не подпадающих под действие пунктов 1—3 статьи 20, и если договор не предусматривает иное, принятие оговорки другим договаривающимся государством делает государство, сформулировавшее оговорку, участником этого договора по отношению к принявшему оговорку государству. Для того чтобы оговорка стала обязательна для государства, ее сформулировавшего, не требуется, чтобы она была принята всеми государствами — участниками договора.
В соответствии со статьей 20 Венской конвенции согласие с оговоркой может быть определенно выражено, что случается очень редко, либо молчаливо. Оговорка считается принятой, если государство не выскажет возражений против нее до конца двенадцатимесячного периода после того, как оно было уведомлено о такой оговорке, или до той даты, когда оно выразило свое согласие на обязательность договора, в зависимости от того, какая из этих дат является более поздней.
Особый порядок регулирования заявления и принятия оговорок устанавливается в отношении специфических категорий оговорок (ст. 20, п. 1). Оговорка, которая определенно допускается договором, не требует какого-либо последующего принятия другими договаривающимися государствами, если только договор не предусматривает такого принятия.
Исключения из общего правила принятия оговорок устанавливаются также для некоторых категорий договоров «Если из ограниченного числа участвовавших в переговорах государств и из объекта и целей договора явствует, что применение договора в целом между всеми его участниками является существенным условием для согласия каждого участника на обязательность для него договора, то оговорка требует принятия ее всеми участниками» (ст. 20, п. 2).
В том случае, когда договор является учредительным актом международной организации и если в нем не предусматривается иное, оговорка требует принятия ее компетентным органом этой организаций (ст. 20, п. 3).
Много споров вызывает толкование статьи 19 и статьи 20 Венской конвенции в отношении того должны ли они рассматриваться в комплексе или нет. Как следствие, возникает вопрос: возможно ли принятие государством в соответствии со статьей 20 недопустимой по статье 19 оговорки, а также можно ли рассматривать молчаливое согласие с оговоркой по статье 20 как признание совместимости оговорки с объектом и целью договора (ст. 19(с))?
Можно предложить следующий вариант толкования положений Венской конвенции.
1. По смыслу статьи 19 три категории запрещенных оговорок должны рассматриваться вместе. Если определенно нельзя заявлять и принимать оговорки, определенные пунктами (а) и (b) статьи 19, то аналогично не должна допускаться возможность заявления и принятия оговорки, несовместимой с объектом и целью договора (ст. 19(с)).
2. Если допускать возможность установления совместимости оговорки в соответствии со статьей 20, регулирующей вопросы принятия оговорки, то непонятно тогда, какую дополнительную к статье 20 функцию в регулировании оговорок выполняет это требование совместимости. Государство всегда может возражать против любой оговорки, не объясняя причины своего возражения.
3. Статья 21 говорит о юридических последствиях оговорки, действующей в отношении другого участника в соответствии со статьями 19. 20 и 23, т. е. предполагается отдельное применение статьи 19 и установление того факта, что оговорка допустима. Если допустимость оговорки не установлена, то невозможно говорить о последствиях в соответствии со статьей 21.
Не исключаются и иные модели трактовки. Исходя из правоприменительности, можно допустить распространение принципа молчаливого согласия с оговоркой и на установления совместимости такой оговорки с объектом и целью договора. Сложности могут возникнуть в том случае, если одно или несколько государств заявят возражения против оговорки как несовместимой с объектом и целью договора, а другие государства не выразят свое отношение, то есть не возразят.
Статья 21 Венской конвенции касается последствий принятия оговорки и возражения против нее. Оговорка, принятая государством, изменяет для этих двух государств действие положений договора, к которым она относится, и пределах сферы ее действия. Для других участников положения договора в их взаимоотношениях не изменяются.
Статья 22 регламентирует вопросы снятия оговорок и возражений против них, что может быть сделано в любое время и не требует согласия иных государств.
Особо следует подчеркнуть процедурные моменты, установленные статьей 23 Венской конвенции, обязательные для государств. Оговорка, определенно выраженное согласие с ней и возражение против оговорки должны быть всегда сделаны в письменной форме и доведены до сведения договаривающихся государств и других государств, имеющих право стать участниками договора. Если оговорка сделана при подписании договора, подлежащего ратификации, принятии или утверждению, она должна быть официально подтверждена сделавшим оговорку государством при выражении им своего согласия на обязательность для него этого договора.
Таким образом, анализ положений Венской конвенции в отношении оговорок позволяет сделать следующие выводы:
• вопрос об оговорках был и остается одним из самых противоречивых и сложных, в современном международном праве.
• положения Венской конвенции свидетельствуют о все большем утверждении права государств формулировать оговорки.
• Венская конвенция закрепила гибкий режим оговорок, который может применяться к различным видам договоров.
Гибкость режима Венской конвенции определяется введением такого критерия допустимости оговорок, как их совместимость с объектом и целью договора. Такой подход делает ненужным радикальное изменение режима оговорок в зависимости от объекта договора, поскольку объект уже учитывается, во вторых — свободой как заявлять оговорки, так и возражать против них, и определять последствия такого возражения и в третьих — диспозитивностью норм конвенции, что позволяет в каждом конкретном договоре самим сторонам определить допустимость оговорок, порядок их принятия и последствия.
Тем не менее, ряд положений Венской конвенции в силу их двусмысленности, создают много трудностей при применении режима оговорок, кроме того, вне поля правового регулирования остаются те или иные аспекты юридического режима оговорок. Пока еще неясны правовые последствия принятия оговорки, содержание критерия совместимости оговорки с объектом и целью договора; характер недопустимой оговорки и ее последствия, отличие оговорок от заявлений о толковании и юридические последствия последних; возможности применения норм, касающихся оговорок, к международным договорам о правах человека и т. д.
Безусловно, что ряд положений Венской конвенции, касающихся понятия оговорки нуждается в дальнейшей проработке с целью исключения двусмысленности. В тоже время следует признать, что в современной доктрине данное понятие однозначно закрепилось в судебной практике, несмотря на редкость прецедентов, и, судя по всему на него опираются государства и международные организации в своей практике в отношении договоров[4].
Тем не менее, проблема оговорок особенно остро стоит в региональных интеграционных объединениях государств, ставящих перед собой задачу создания единого правового пространства, в том числе и в Содружестве Независимых Государств (далее — СНГ).
В целом практика формулирования оговорок к международным договорам, заключаемым в рамках СНГ показывает, что в ряде случаев они не отвечают критериям ясности и полноты. В этой связи, представляется сложным дать объективную оценку содержания оговорки государствами — участниками автора оговорки и создает для трудности при определении отношения к оговорке, дальнейшем применении оговорки и положений договора, к которым она сформулирована.
В ряде случаев формулировки оговорок не отвечают как одностороннему характеру оговорки, так и ее юридической природе, как, например заявления, нацеленного на исключение или изменение их применения к государству — автору оговорки. Такие рода «оговорки» по сути, являются поправками к заключаемому договору, внесение которых в одностороннем порядке международным правом не допускаются.
Так, при подписании Соглашения о сотрудничестве в области распространения знаний и образования взрослых от 17 января 1997 года Азербайджанская Республика сформулировала оговорку: «за исключением статьи 9».[5].
В соответствии с указанной нормой в целях реализации Соглашения Стороны создают Межгосударственный Комитет по распространению знаний и образованию взрослых, который осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением о нем, являющимся неотъемлемой частью Соглашения.
Цели Соглашения определены в преамбуле, где предусматривается необходимость создания межгосударственной системы непрерывного образования взрослого населения и механизма реализации сотрудничества Сторон в осуществлении совместных программ и проектов в сфере распространения знаний и образования взрослых.
Исходя из целей, объектом Соглашения, как явствует из его содержания, являются действия Сторон (обязательства), реализуемые как на национальном, так и на межгосударственном уровнях,. Они направлены на создание благоприятных условий для распространения на своей территории информации в области науки, техники и образования, а также сотрудничества в этой области, содействие в разработке и осуществлении национальных программ в определенной Соглашением сфере сотрудничества, осуществление систематических консультаций по определению приоритетных направлений в этой сфере, проведение совместных научно-практических конференций, симпозиумов и т. д.
Практическое выполнение обязательств Сторон, сформулированных в Соглашении, и, прежде всего на межгосударственном уровне, предполагает создание организационного механизма, призванного обеспечить развитие интеграционных процессов и международных контактов в сфере сотрудничества. Такой механизм предусмотрен статьей 9 Соглашения, касающейся создания Межгосударственного Комитета, основные направления деятельности, функции и правомочия которого определены соответствующим Положением, являющимся неотъемлемой частью Соглашения. Очевидно, что без создания такого организационного механизма реализация Соглашения, и, прежде всего в части, касающейся межгосударственных мероприятий, практически становится невозможной.
На несовместимость оговорок Азербайджанской Республики и Республики Армения с объектом и целями договора было обращено внимание в Консультативном заключении Экономического Суда СНГ № 01-1/1-98 от 22 июня 1998 года «Об определении совместимых оговорок к определенным соглашениям с объектом и целью этих соглашений»[6].
Анализ договорной практики в СНГ свидетельствует о том, что зачастую оговорки формулируются к положениям договора, которые по природе своей не предполагают возможности формулирования оговорок к ним. Речь идет о положениях, относящихся к вступлению договора в силу.
Республика Армения подписала упомянутое Соглашение с оговоркой об изменении редакции статьи 14, предусматривающей вступление Соглашения в силу с даты его подписания. Данная оговорка по сути своей является ни чем иным как поправкой к заключаемому соглашению, что входит в противоречие с действующим международным правом.
Нередко оговорка предусматривает ее применение не только в отношениях между государством-автором и другими участниками договора, но и предполагает ее применение вообще между всеми участниками и таким образом претендует на создание новой нормы как составной части договора.
Широко распространены оговорки, содержащие общие ссылки к национальному законодательству. В тоже время в отсутствие информации о содержании национального законодательства государства — автора оговорки другие участники не имеют возможности определить, в каком объеме автор оговорки принимает на себя обязательства по заключаемому договору.
Такого рода «оговорки» Комиссия по международному праву ООН относит к информационным заявлениям, но не к оговоркам [7].
Международное право допускает формулирование оговорок только в отношении заключаемых международных договоров. Между тем, в рамках СНГ продолжает иметь место формулирование оговорок не только в отношении заключаемых договоров, но и принимаемых Советом глав государств, Советом глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономическим советом СНГ решений, заявлений и обращений, что входит в противоречие с Венской конвенцией.
Во многом перечисленные проблемы обусловлены практическими трудностями, с которыми сталкивается государство, когда намеревается сформулировать оговорку или возражение. Сказывается отсутствие (или недоступность) информации о современной мировой практике в области оговорок к международным договорам. Отчасти такое положение объясняется недостаточно четким формулированием Правил процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета СНГ, касающихся формы и порядка принятия документов.
Решением Совета глав государств СНГ от 9 октября 2009 года были утверждены новые Правила процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета СНГ. Согласно Правилу 7, озаглавленному «Документы и порядок их принятия» заключение международных договоров в рамках СНГ, их вступление в силу, применение, толкование, внесение изменений, выход из договоров, прекращение и приостановление действия, а также порядок формулирования оговорок осуществляется в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 года [8].
Между тем, по некоторым решениям, принятым Экономическим советом СНГ (далее — ЭС СНГ) на протяжении 2009—2010 годов рядом государств — участников Содружества вновь вносились оговорки. Так, при подписании Решений Экономического совета СНГ о сметах расходов на создание и развитие объединенной системы противовоздушной обороны государств — участников СНГ на 2010 года, от 11 декабря 2009 года были сделаны оговорки Республикой Беларусь, Кыргызской Республикой и Республикой Таджикистан.
С оговоркой Украины были подписаны также Решения Экономического совета СНГ от 11 декабря 2009 года о внесении дополнений в Перечень условий, производственных и технологических операций, при выполнении которых товар считается происходящим из той страны, в которой они имели место, и от 5 марта 2010 года о перечислении кредиторской задолженности Исполнительного комитета СНГ пенсионным фондам и фондам занятости государств — участников СНГ.
В целях устранения имеющихся недостатков, а также гармонизации практики формулирования оговорок в к международным договорам в рамках СНГ и приведения ее в соответствии с положениями Венской конвенции Решением Совета министров иностранных дел СНГ от 10 апреля 2009 года были утверждены Рекомендации по формулированию оговорок к международным договорам, заключаемым в рамках СНГ.
Представляется целесообразным остановиться на некоторых основных положениях, касающихся содержания и формулировок оговорок, а также процедуры и условий формулирования оговорок.
1. При формулировании заявления, которое представляет собой оговорку, некорректно обозначать их терминами «особое мнение», «замечания», «предложения» и т. п., так как они могут использоваться только на стадии разработки проекта договора. В соответствии с положениями Венской конвенции наименования оговорки можно использовать терминами «оговорка» или «заявление».
2. Формулировка оговорки должна отвечать критериям ясности и полноты и позволять определить сферу применения оговорки для оценки, в частности, ее совместимости с объектом и целями договора. В обязательном порядке в оговорке следует указывать, к каким положениям договора она относится и каким образом государство имеет намерение изменить действие данных положений в их применении к государству — автору оговорки.
3. Оговорка не может быть направлена на изменение положений договора, так как заявление, посредством которого государство желает исключить или иным образом изменить положение договора или добавить новые положения является предложением об изменении содержания договора и не является оговоркой.
Государство может формулировать оговорку к договору, за исключением тех случаев, когда:
а) данная оговорка запрещается договором;
б) договор предусматривает, что можно делать только определенные оговорки, в число которых данная оговорка не входит;
в случаях, не подпадающих под действие а) и б), оговорка несовместима с объектом и целями договора.
Оговорка несовместима с объектом и целями договора, если она затрагивает существенный важный элемент договора, необходимый для его общей структуры, таким образом, что подрывает смысл существования договора.
4. Оговорка может формулироваться в случаях, если выражается согласие на обязательность договора: при подписании, ратификации, принятии, утверждении договора или присоединения к нему. Оговорка, сформулированная при подписании договора, в отношении которого требуется выполнение внутригосударственных процедур, должна быть подтверждена государством при выражении окончательного согласия на его обязательность, в противном случае она не считается сделанной.
5. Если оговорка формулируется при подписании договора, то рядом с подписью уполномоченного представителя государства производится запись «с оговоркой». При этом текст оговорки должен быть воспроизведен в отдельном документе, который одновременно с подписанием передается депозитарию и прилагается к заверенной копии договора, рассылаемой депозитарием государствам, подписавшим договор.
6. Оговорка, формулируемая при ратификации, утверждении, принятии договора или присоединения к нему, препровождается в письменном виде одновременно с соответствующим уведомлением депозитарию, который информирует об оговорке государства, подписавшие договор. При подтверждении оговорки, сформулированной при подписании договора, в уведомлении о выполнении внутригосударственных процедур, направляемом депозитарию, указывается, что государство подтверждает оговорку, сделанную им при подписании договора, либо воспроизводится полный текст оговорки.
7. Оговорка может быть снята в любое время путем направления соответствующего уведомления депозитарию.
8. Если договор не предусматривает иное, государство может формулировать возражение против оговорки до конца двенадцатимесячного периода после того, как оно было уведомлено о такой оговорке, или до той даты, когда оно выразило свое согласие на обязательность для него договора, в зависимости от того, какая из этих дат является более поздней. Если в течение указанного времени государство не выскажет возражений против оговорки, оговорка считается принятой этим государством, если договор не предусматривает иное.
Неукоснительное выполнение Рекомендаций является важным условием обеспечения участия государств – участников СНГ в создании единого правового пространства Содружества.
Резюме
Предложения по гармонизации формулирования оговорок к международным договорам Содружества Независимых Государств внесены на основе анализа правовой деятельности СНГ
Summary
The article contains the proposals regarding harmonization of reservations to treaties within the limits the Commonwealth of Independent States. The author makes proposals on the basis of analysis of the legal activities of the CIS
Список литературы
1. Венская конвенция о праве международных договоров от 23 мая 1969 г./ Международное право в документах: Учеб. Пособие / Сост.: Н.Т. Блатова, Г.М.Мелков — 5-е изд., переработ и доп. – М.: 2004. С. 64—65
2. Лукашук И.И. Оговорки к многосторонним договорам / Международное публичное и частное право, № 3 (18), 2004, С.3 —11
3. Договор о создании Экономического союза. Единый реестр правовых актов и других документов Содружества независимых Государств [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.cis.minsk.by/webnpa/text.aspx?RN=N99800030 (дата посещения 22.10.2010)
4. Третий доклад А. Пелле об оговорках к международным договорам // U.N. Doc. A/CN.4/491 and Add. 1—6. Pаr. 108—120.
5. Соглашение о сотрудничестве в области распространения знаний и образования взрослых от 17 января 1997 года. Единый реестр правовых актов и других документов Содружества Независимых Государств [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.cis.minsk.by/webnpa/text.aspx?RN=N99800030 (дата посещения 22.10.2010)
6. Решение Экономического суда Содружества Независимых Государств от 22 июня 1998 г.. № 01-1/1-98 . Единый реестр правовых актов и других документов Содружества Независимых Государств [Электронный ресурс] — Режим доступа http://www.cis.minsk.by/webnpa/text.aspx?RN=N99800030 (дата посещения 22.10.2010)
7. Доклад Комиссии по международному праву на шестидесятой сессии (5мая — 6 июня, 7 июля—8 августа 2008 года) Генеральная Ассамблея ООН Официальные отчеты. Шестьдесят третья сессия. Дополнение № 10 (А/63/10) [Электронный ресурс]. — Режим доступа http://www.un.org/russian/dokumen/convents/reservations guidelines.pdf (дата посещения 29.10.2010)
8. Решение о Правилах процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета СНГ от 9 октября 2009 г. г. Кишинев. Единый реестр правовых актов и других документов Содружества Независимых Государств [Электронный ресурс]. — Режим доступа http://www.cis.minsk.by/webnpa/text.aspx?RN=N90900555 (дата посещения 14.10.2010)
Об оговорках к международным договорам, заключаемым в рамках Содружества Независимых Государств
В. Вежновец, советник Исполнительного комитета СНГ, кандидат юридических наук
С. Мукашев, советник Исполнительного комитета СНГ, кандидат юридических наук
Судовы ВЕСН
IК, официальное издание Верховного суда Республики Беларусь №1 (77), 2011
В условиях продолжающейся мировой глобализации заметно возрастает значение международного права в расширении и углублении межгосударственного сотрудничества в различных сферах международных отношений. В контексте позитивного влияния международного права на расширение как международных отношений, так и внутригосударственного права государств серьезную роль приобретает институт оговорок в праве международных договоров.
Различные аспекты проблемы оговорок к международным договорам постоянно являются предметом исследования как отечественных, так и зарубежных ученых, юристов-международников.
Мировая практика показывает, что при заключении многосторонних договоров интересы субъектов международного права не всегда совпадают, и в этой связи право заявлять оговорки является важным средством их обеспечения.
Институт оговорок сравнительно новый элемент в системе международного права. Оговорка (лат. reservatio; англ. reservation, clause, proviso) приобрела широкое распространение в договорной практике государств только в начале XX в., хотя первые односторонние заявления государств относятся к концу XVIII — началу XIX века.
Несмотря на свою недолгую историю существования, институт оговорок претерпел значительные изменения, объясняющиеся сменой подходов в правовом регулировании — переходом от традиционного принципа единогласия по вопросу оговорок в рамках Лиги Наций к либеральному режиму, закрепленному Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 года (далее — Венская конвенция).
Основу правового режима оговорок к международным договорам составляет Венская конвенция. Она явилась первым универсальным международным соглашением, регулирующим институт оговорок к международным договорам и закрепила так называемую гибкую систему оговорок.
Специально оговоркам посвящены статья 2, пункт 1(d), и статьи 19—23. В совокупности положения этих статей образуют международно-правовой режим оговорок, который можно назвать «венским режимом».
Оговорка определяется в статье 2, пункт 1(d), Конвенции как «одностороннее заявление в любой формулировке и под любым наименованием, сделанное государством при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединении к нему, посредством которого оно желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к данному договору»[1].
Указанное определение является бесспорным достижением правовой мысли, способствующим формированию единого понятия оговорки, получившим широкое признание в современной доктрине международного права.
Раздел 2 Венской конвенции «Оговорки» содержит следующие положения:
1) условия формулирования оговорок (ст. 19);
2) принятие оговорок (ст. 20);
3) юридические последствия оговорок и возражений против них (ст. 21);
4) снятие оговорок и возражений против них (ст. 22);
5) процедурные моменты, касающиеся оговорок (ст. 23).
Анализируя вышеизложенные положения Венской конвенции, следует признать, что вопрос об оговорках к договорам относится к наиболее сложным из всех вопросов международного публичного права. Заключение международных договоров требует от его участников согласования двух важных задач — необходимость сохранения основных элементов договора и максимально возможное облегчение присоединения к многосторонним договорам, представляющим взаимный интерес.
Задача института оговорок состоит также в том, чтобы облегчить наиболее широкое участие государств в многосторонних договорах [2]. Не менее значимыми являются проблемы, так как называемых политических мотивов, затрудняющих выработку согласованных подходов в договорной практике, а также научный спор, связанный с вопросом «действительности» оговорок, охватывающий два самостоятельных элемента: законность и противопоставимость оговорок.
Согласно Венской конвенции (статьи 19 и 20), для того чтобы оговорка одного государства стала обязательной для другого государства — участника договора, должны быть соблюдены два условия:
оговорка должна быть допустимой (законной) — так называемое требование допустимости как необходимое, но недостаточное условие;
оговорка должна быть принята этим вторым государством — требование противопоставимости.
Статья 19 устанавливает презумпцию допустимости (законности) любой оговорки, за исключением случаев, когда:
а) данная оговорка запрещена договором;
б) договор предусматривает, что можно делать только определенные оговорки, в число которых данная оговорка не входит;
в) оговорка несовместима с объектом и целью договора.
Если с определением того, подпадает ли оговорка под первые две категории, не возникает больших теоретических и практических сложностей, то в отношении критерия совместимости оговорки с объектом и целью договора возникает много спорных моментов, главный из которых — кто и как должен определить эту совместимость. Согласно положениям Венской конвенции это должно индивидуально делать государство, основываясь на субъективном подходе, что не может не привести к различной трактовке одних и тех же правовых установлений. Одно государство может считать, что сделанная им оговорка соответствует объекту и цели договора и поэтому правомерна, в то время как остальные государства могут быть с этим не согласны, и считать такую оговорку недопустимой.
Очевидно, что существенным недостатком Венской конвенции является отсутствие объективной процедуры установления допустимости оговорки по статье 19, а именно: определения критерия совместимости с объектом и целью договора. Одним из путей решения этой проблемы на наш взгляд является включение в многосторонние договоры соответствующих механизмов такого определения. Как возможный вариант можно предложить обязательное обращение участников соглашения к судебным или специально создаваемым контрольным органам либо как это сделано в Договоре о создании Экономического союза СНГ 1993 г., где подчеркнуто, что членство в Экономическом союзе «влечет принятие полного объема обязательств и приобретение всех прав, предусмотренных настоящим Договором» (ст. 29) Соответственно, «оговорки к настоящему Договору не допускаются» (ст. 32) [3].
Недопустимость оговорок может устанавливаться как к основному договору, так и дополнительному протоколу к нему.
Если оговорка не относится ни к одной из трех запрещенных категорий, то есть является допустимой, то для государств — участников договора возникает вопрос о ее принятии либо о заявлении возражений против нее. В случаях, не подпадающих под действие пунктов 1—3 статьи 20, и если договор не предусматривает иное, принятие оговорки другим договаривающимся государством делает государство, сформулировавшее оговорку, участником этого договора по отношению к принявшему оговорку государству. Для того чтобы оговорка стала обязательна для государства, ее сформулировавшего, не требуется, чтобы она была принята всеми государствами — участниками договора.
В соответствии со статьей 20 Венской конвенции согласие с оговоркой может быть определенно выражено, что случается очень редко, либо молчаливо. Оговорка считается принятой, если государство не выскажет возражений против нее до конца двенадцатимесячного периода после того, как оно было уведомлено о такой оговорке, или до той даты, когда оно выразило свое согласие на обязательность договора, в зависимости от того, какая из этих дат является более поздней.
Особый порядок регулирования заявления и принятия оговорок устанавливается в отношении специфических категорий оговорок (ст. 20, п. 1). Оговорка, которая определенно допускается договором, не требует какого-либо последующего принятия другими договаривающимися государствами, если только договор не предусматривает такого принятия.
Исключения из общего правила принятия оговорок устанавливаются также для некоторых категорий договоров «Если из ограниченного числа участвовавших в переговорах государств и из объекта и целей договора явствует, что применение договора в целом между всеми его участниками является существенным условием для согласия каждого участника на обязательность для него договора, то оговорка требует принятия ее всеми участниками» (ст. 20, п. 2).
В том случае, когда договор является учредительным актом международной организации и если в нем не предусматривается иное, оговорка требует принятия ее компетентным органом этой организаций (ст. 20, п. 3).
Много споров вызывает толкование статьи 19 и статьи 20 Венской конвенции в отношении того должны ли они рассматриваться в комплексе или нет. Как следствие, возникает вопрос: возможно ли принятие государством в соответствии со статьей 20 недопустимой по статье 19 оговорки, а также можно ли рассматривать молчаливое согласие с оговоркой по статье 20 как признание совместимости оговорки с объектом и целью договора (ст. 19(с))?
Можно предложить следующий вариант толкования положений Венской конвенции.
1. По смыслу статьи 19 три категории запрещенных оговорок должны рассматриваться вместе. Если определенно нельзя заявлять и принимать оговорки, определенные пунктами (а) и (b) статьи 19, то аналогично не должна допускаться возможность заявления и принятия оговорки, несовместимой с объектом и целью договора (ст. 19(с)).
2. Если допускать возможность установления совместимости оговорки в соответствии со статьей 20, регулирующей вопросы принятия оговорки, то непонятно тогда, какую дополнительную к статье 20 функцию в регулировании оговорок выполняет это требование совместимости. Государство всегда может возражать против любой оговорки, не объясняя причины своего возражения.
3. Статья 21 говорит о юридических последствиях оговорки, действующей в отношении другого участника в соответствии со статьями 19. 20 и 23, т. е. предполагается отдельное применение статьи 19 и установление того факта, что оговорка допустима. Если допустимость оговорки не установлена, то невозможно говорить о последствиях в соответствии со статьей 21.
Не исключаются и иные модели трактовки. Исходя из правоприменительности, можно допустить распространение принципа молчаливого согласия с оговоркой и на установления совместимости такой оговорки с объектом и целью договора. Сложности могут возникнуть в том случае, если одно или несколько государств заявят возражения против оговорки как несовместимой с объектом и целью договора, а другие государства не выразят свое отношение, то есть не возразят.
Статья 21 Венской конвенции касается последствий принятия оговорки и возражения против нее. Оговорка, принятая государством, изменяет для этих двух государств действие положений договора, к которым она относится, и пределах сферы ее действия. Для других участников положения договора в их взаимоотношениях не изменяются.
Статья 22 регламентирует вопросы снятия оговорок и возражений против них, что может быть сделано в любое время и не требует согласия иных государств.
Особо следует подчеркнуть процедурные моменты, установленные статьей 23 Венской конвенции, обязательные для государств. Оговорка, определенно выраженное согласие с ней и возражение против оговорки должны быть всегда сделаны в письменной форме и доведены до сведения договаривающихся государств и других государств, имеющих право стать участниками договора. Если оговорка сделана при подписании договора, подлежащего ратификации, принятии или утверждению, она должна быть официально подтверждена сделавшим оговорку государством при выражении им своего согласия на обязательность для него этого договора.
Таким образом, анализ положений Венской конвенции в отношении оговорок позволяет сделать следующие выводы:
• вопрос об оговорках был и остается одним из самых противоречивых и сложных, в современном международном праве.
• положения Венской конвенции свидетельствуют о все большем утверждении права государств формулировать оговорки.
• Венская конвенция закрепила гибкий режим оговорок, который может применяться к различным видам договоров.
Гибкость режима Венской конвенции определяется введением такого критерия допустимости оговорок, как их совместимость с объектом и целью договора. Такой подход делает ненужным радикальное изменение режима оговорок в зависимости от объекта договора, поскольку объект уже учитывается, во вторых — свободой как заявлять оговорки, так и возражать против них, и определять последствия такого возражения и в третьих — диспозитивностью норм конвенции, что позволяет в каждом конкретном договоре самим сторонам определить допустимость оговорок, порядок их принятия и последствия.
Тем не менее, ряд положений Венской конвенции в силу их двусмысленности, создают много трудностей при применении режима оговорок, кроме того, вне поля правового регулирования остаются те или иные аспекты юридического режима оговорок. Пока еще неясны правовые последствия принятия оговорки, содержание критерия совместимости оговорки с объектом и целью договора; характер недопустимой оговорки и ее последствия, отличие оговорок от заявлений о толковании и юридические последствия последних; возможности применения норм, касающихся оговорок, к международным договорам о правах человека и т. д.
Безусловно, что ряд положений Венской конвенции, касающихся понятия оговорки нуждается в дальнейшей проработке с целью исключения двусмысленности. В тоже время следует признать, что в современной доктрине данное понятие однозначно закрепилось в судебной практике, несмотря на редкость прецедентов, и, судя по всему на него опираются государства и международные организации в своей практике в отношении договоров[4].
Тем не менее, проблема оговорок особенно остро стоит в региональных интеграционных объединениях государств, ставящих перед собой задачу создания единого правового пространства, в том числе и в Содружестве Независимых Государств (далее — СНГ).
В целом практика формулирования оговорок к международным договорам, заключаемым в рамках СНГ показывает, что в ряде случаев они не отвечают критериям ясности и полноты. В этой связи, представляется сложным дать объективную оценку содержания оговорки государствами — участниками автора оговорки и создает для трудности при определении отношения к оговорке, дальнейшем применении оговорки и положений договора, к которым она сформулирована.
В ряде случаев формулировки оговорок не отвечают как одностороннему характеру оговорки, так и ее юридической природе, как, например заявления, нацеленного на исключение или изменение их применения к государству — автору оговорки. Такие рода «оговорки» по сути, являются поправками к заключаемому договору, внесение которых в одностороннем порядке международным правом не допускаются.
Так, при подписании Соглашения о сотрудничестве в области распространения знаний и образования взрослых от 17 января 1997 года Азербайджанская Республика сформулировала оговорку: «за исключением статьи 9».[5].
В соответствии с указанной нормой в целях реализации Соглашения Стороны создают Межгосударственный Комитет по распространению знаний и образованию взрослых, который осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением о нем, являющимся неотъемлемой частью Соглашения.
Цели Соглашения определены в преамбуле, где предусматривается необходимость создания межгосударственной системы непрерывного образования взрослого населения и механизма реализации сотрудничества Сторон в осуществлении совместных программ и проектов в сфере распространения знаний и образования взрослых.
Исходя из целей, объектом Соглашения, как явствует из его содержания, являются действия Сторон (обязательства), реализуемые как на национальном, так и на межгосударственном уровнях,. Они направлены на создание благоприятных условий для распространения на своей территории информации в области науки, техники и образования, а также сотрудничества в этой области, содействие в разработке и осуществлении национальных программ в определенной Соглашением сфере сотрудничества, осуществление систематических консультаций по определению приоритетных направлений в этой сфере, проведение совместных научно-практических конференций, симпозиумов и т. д.
Практическое выполнение обязательств Сторон, сформулированных в Соглашении, и, прежде всего на межгосударственном уровне, предполагает создание организационного механизма, призванного обеспечить развитие интеграционных процессов и международных контактов в сфере сотрудничества. Такой механизм предусмотрен статьей 9 Соглашения, касающейся создания Межгосударственного Комитета, основные направления деятельности, функции и правомочия которого определены соответствующим Положением, являющимся неотъемлемой частью Соглашения. Очевидно, что без создания такого организационного механизма реализация Соглашения, и, прежде всего в части, касающейся межгосударственных мероприятий, практически становится невозможной.
На несовместимость оговорок Азербайджанской Республики и Республики Армения с объектом и целями договора было обращено внимание в Консультативном заключении Экономического Суда СНГ № 01-1/1-98 от 22 июня 1998 года «Об определении совместимых оговорок к определенным соглашениям с объектом и целью этих соглашений»[6].
Анализ договорной практики в СНГ свидетельствует о том, что зачастую оговорки формулируются к положениям договора, которые по природе своей не предполагают возможности формулирования оговорок к ним. Речь идет о положениях, относящихся к вступлению договора в силу.
Республика Армения подписала упомянутое Соглашение с оговоркой об изменении редакции статьи 14, предусматривающей вступление Соглашения в силу с даты его подписания. Данная оговорка по сути своей является ни чем иным как поправкой к заключаемому соглашению, что входит в противоречие с действующим международным правом.
Нередко оговорка предусматривает ее применение не только в отношениях между государством-автором и другими участниками договора, но и предполагает ее применение вообще между всеми участниками и таким образом претендует на создание новой нормы как составной части договора.
Широко распространены оговорки, содержащие общие ссылки к национальному законодательству. В тоже время в отсутствие информации о содержании национального законодательства государства — автора оговорки другие участники не имеют возможности определить, в каком объеме автор оговорки принимает на себя обязательства по заключаемому договору.
Такого рода «оговорки» Комиссия по международному праву ООН относит к информационным заявлениям, но не к оговоркам [7].
Международное право допускает формулирование оговорок только в отношении заключаемых международных договоров. Между тем, в рамках СНГ продолжает иметь место формулирование оговорок не только в отношении заключаемых договоров, но и принимаемых Советом глав государств, Советом глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономическим советом СНГ решений, заявлений и обращений, что входит в противоречие с Венской конвенцией.
Во многом перечисленные проблемы обусловлены практическими трудностями, с которыми сталкивается государство, когда намеревается сформулировать оговорку или возражение. Сказывается отсутствие (или недоступность) информации о современной мировой практике в области оговорок к международным договорам. Отчасти такое положение объясняется недостаточно четким формулированием Правил процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета СНГ, касающихся формы и порядка принятия документов.
Решением Совета глав государств СНГ от 9 октября 2009 года были утверждены новые Правила процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета СНГ. Согласно Правилу 7, озаглавленному «Документы и порядок их принятия» заключение международных договоров в рамках СНГ, их вступление в силу, применение, толкование, внесение изменений, выход из договоров, прекращение и приостановление действия, а также порядок формулирования оговорок осуществляется в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 года [8].
Между тем, по некоторым решениям, принятым Экономическим советом СНГ (далее — ЭС СНГ) на протяжении 2009—2010 годов рядом государств — участников Содружества вновь вносились оговорки. Так, при подписании Решений Экономического совета СНГ о сметах расходов на создание и развитие объединенной системы противовоздушной обороны государств — участников СНГ на 2010 года, от 11 декабря 2009 года были сделаны оговорки Республикой Беларусь, Кыргызской Республикой и Республикой Таджикистан.
С оговоркой Украины были подписаны также Решения Экономического совета СНГ от 11 декабря 2009 года о внесении дополнений в Перечень условий, производственных и технологических операций, при выполнении которых товар считается происходящим из той страны, в которой они имели место, и от 5 марта 2010 года о перечислении кредиторской задолженности Исполнительного комитета СНГ пенсионным фондам и фондам занятости государств — участников СНГ.
В целях устранения имеющихся недостатков, а также гармонизации практики формулирования оговорок в к международным договорам в рамках СНГ и приведения ее в соответствии с положениями Венской конвенции Решением Совета министров иностранных дел СНГ от 10 апреля 2009 года были утверждены Рекомендации по формулированию оговорок к международным договорам, заключаемым в рамках СНГ.
Представляется целесообразным остановиться на некоторых основных положениях, касающихся содержания и формулировок оговорок, а также процедуры и условий формулирования оговорок.
1. При формулировании заявления, которое представляет собой оговорку, некорректно обозначать их терминами «особое мнение», «замечания», «предложения» и т. п., так как они могут использоваться только на стадии разработки проекта договора. В соответствии с положениями Венской конвенции наименования оговорки можно использовать терминами «оговорка» или «заявление».
2. Формулировка оговорки должна отвечать критериям ясности и полноты и позволять определить сферу применения оговорки для оценки, в частности, ее совместимости с объектом и целями договора. В обязательном порядке в оговорке следует указывать, к каким положениям договора она относится и каким образом государство имеет намерение изменить действие данных положений в их применении к государству — автору оговорки.
3. Оговорка не может быть направлена на изменение положений договора, так как заявление, посредством которого государство желает исключить или иным образом изменить положение договора или добавить новые положения является предложением об изменении содержания договора и не является оговоркой.
Государство может формулировать оговорку к договору, за исключением тех случаев, когда:
а) данная оговорка запрещается договором;
б) договор предусматривает, что можно делать только определенные оговорки, в число которых данная оговорка не входит;
в случаях, не подпадающих под действие а) и б), оговорка несовместима с объектом и целями договора.
Оговорка несовместима с объектом и целями договора, если она затрагивает существенный важный элемент договора, необходимый для его общей структуры, таким образом, что подрывает смысл существования договора.
4. Оговорка может формулироваться в случаях, если выражается согласие на обязательность договора: при подписании, ратификации, принятии, утверждении договора или присоединения к нему. Оговорка, сформулированная при подписании договора, в отношении которого требуется выполнение внутригосударственных процедур, должна быть подтверждена государством при выражении окончательного согласия на его обязательность, в противном случае она не считается сделанной.
5. Если оговорка формулируется при подписании договора, то рядом с подписью уполномоченного представителя государства производится запись «с оговоркой». При этом текст оговорки должен быть воспроизведен в отдельном документе, который одновременно с подписанием передается депозитарию и прилагается к заверенной копии договора, рассылаемой депозитарием государствам, подписавшим договор.
6. Оговорка, формулируемая при ратификации, утверждении, принятии договора или присоединения к нему, препровождается в письменном виде одновременно с соответствующим уведомлением депозитарию, который информирует об оговорке государства, подписавшие договор. При подтверждении оговорки, сформулированной при подписании договора, в уведомлении о выполнении внутригосударственных процедур, направляемом депозитарию, указывается, что государство подтверждает оговорку, сделанную им при подписании договора, либо воспроизводится полный текст оговорки.
7. Оговорка может быть снята в любое время путем направления соответствующего уведомления депозитарию.
8. Если договор не предусматривает иное, государство может формулировать возражение против оговорки до конца двенадцатимесячного периода после того, как оно было уведомлено о такой оговорке, или до той даты, когда оно выразило свое согласие на обязательность для него договора, в зависимости от того, какая из этих дат является более поздней. Если в течение указанного времени государство не выскажет возражений против оговорки, оговорка считается принятой этим государством, если договор не предусматривает иное.
Неукоснительное выполнение Рекомендаций является важным условием обеспечения участия государств – участников СНГ в создании единого правового пространства Содружества.
Резюме
Предложения по гармонизации формулирования оговорок к международным договорам Содружества Независимых Государств внесены на основе анализа правовой деятельности СНГ
Summary
The article contains the proposals regarding harmonization of reservations to treaties within the limits the Commonwealth of Independent States. The author makes proposals on the basis of analysis of the legal activities of the CIS
Список литературы
1. Венская конвенция о праве международных договоров от 23 мая 1969 г./ Международное право в документах: Учеб. Пособие / Сост.: Н.Т. Блатова, Г.М.Мелков — 5-е изд., переработ и доп. – М.: 2004. С. 64—65
2. Лукашук И.И. Оговорки к многосторонним договорам / Международное публичное и частное право, № 3 (18), 2004, С.3 —11
3. Договор о создании Экономического союза. Единый реестр правовых актов и других документов Содружества независимых Государств [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.cis.minsk.by/webnpa/text.aspx?RN=N99800030 (дата посещения 22.10.2010)
4. Третий доклад А. Пелле об оговорках к международным договорам // U.N. Doc. A/CN.4/491 and Add. 1—6. Pаr. 108—120.
5. Соглашение о сотрудничестве в области распространения знаний и образования взрослых от 17 января 1997 года. Единый реестр правовых актов и других документов Содружества Независимых Государств [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.cis.minsk.by/webnpa/text.aspx?RN=N99800030 (дата посещения 22.10.2010)
6. Решение Экономического суда Содружества Независимых Государств от 22 июня 1998 г.. № 01-1/1-98 . Единый реестр правовых актов и других документов Содружества Независимых Государств [Электронный ресурс] — Режим доступа http://www.cis.minsk.by/webnpa/text.aspx?RN=N99800030 (дата посещения 22.10.2010)
7. Доклад Комиссии по международному праву на шестидесятой сессии (5мая — 6 июня, 7 июля—8 августа 2008 года) Генеральная Ассамблея ООН Официальные отчеты. Шестьдесят третья сессия. Дополнение № 10 (А/63/10) [Электронный ресурс]. — Режим доступа http://www.un.org/russian/dokumen/convents/reservations guidelines.pdf (дата посещения 29.10.2010)
8. Решение о Правилах процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета СНГ от 9 октября 2009 г. г. Кишинев. Единый реестр правовых актов и других документов Содружества Независимых Государств [Электронный ресурс]. — Режим доступа http://www.cis.minsk.by/webnpa/text.aspx?RN=N90900555 (дата посещения 14.10.2010)
Право в современном мире
Эволюция правового статуса оговорок: от «правила единогласия» Лиги Наций до Руководства Комиссии международного права по оговоркам 2011 года
А.С. Исполинов
старший партнер юридической фирмы «Лекс-Инвест», доктор юридических наук.. Адрес: 117198, Российская Федерация, Москва, Ленинский пр.., 113/1, офис D404.. Е-mail: ispolinov@inbox..ru
Аннотация
В статье отмечается, что оговорки стали неотъемлемой частью процесса вступления в силу и действия подавляющего большинства многосторонних договоров, особенно тех из них, которые изначально ориентировались на максимальное количество госу- дарств-участников.. Сочетание мягкого механизма контроля с гибким подходом к оговоркам, предложенным сначала Международным Судом ООН в Заключении (1951), а потом закрепленным в Венской конвенции о праве международных договоров (1969), стало залогом быстрой и практически всеобщей ратификации универсальных соглашений о правах человека.. При этом эволюция правового статуса оговорок к международным договорам проделала замысловатую траекторию — от категорического неприятия оговорок, нашедшего отражение в «правиле единогласия» Лиги Наций, до либерализации этого режима после Консультативного заключения Международного Суда ООН 1951 г.. и закрепления этой либерализации в соответствующих статьях Венской конвенции 1969 г.., а затем — снова к ужесточению режима в решениях региональных судов по правам человека и контрольных квази-судебных органов ООН по правам человека, избравших приоритетом целостность соответствующего международного договора.. В смягченной форме этот подход был повторен в Руководстве Комиссии международного права 2011 г.. в виде положений об отделимости оговорки от акта о ратификации и обязанности государства выйти из договора в случае желания сохранить неправомерную оговорку.. При этом Руководство скорее прояснило некоторые вопросы, чем модифицировало правовой режим оговорок.. Ориентация Комиссии международного права на волю государств и их центральную роль в оценке правомерности оговорок показывает неоспоримую реальность современного права международных договоров, которая состоит в том, что государства больше заботятся о своем праве заявлять оговорки, нежели о праве контролировать оговорки, сделанные другими государствами, и видят в них удобный механизм самостоятельного определения степени участия в различных международных договорах. . Подход к оговоркам, изб
134
А.С. Исполинов. Эволюция правового статуса оговорок: от «правила единогласия»… С. 134–161
ранный региональными судами по правам человека и контрольными органами ООН, по-прежнему являет собой интересный, но пока не определяющий вектор в развитии правового регулирования оговорок..
Ключевые слова
международное право, оговорки, международный договор, правило единогласия, Заключение Международного Суда ООН, Руководство Комиссии международного права по практике в отношении оговорок..
Для цитирования: Исполинов А..С.. Эволюция правового статуса оговорок: от «правила единогласия» Лиги Наций до Руководства Комиссии международного права по оговоркам 2011 года // Право.. Журнал Высшей школы экономики.. 2020.. № 3.. С..134–161..
|
УДК: 341 |
DOI: 10..17323/2072-8166..2020..3..134..161 |
Введение
50-летний юбилей Венской конвенции о праве международных договоров (1969) (далее — Венская конвенция, ВКПМД), отмеченный в 2019 го, дал возможность подтвердить ее первостепенное значение для современного международного права. В то же время Венская конвенция является одним из наиболее значительных достижений Комиссии международного права ООН (далее — КМП), которая потратила 20 лет на исследования, обсуждения и переговоры о кодификации права договоров и разработки текста, который
витоге и был принят на Венской конференции 1968–1969 гг. Как пишет один из активных ее участников, Конвенция является одним из наиболее значительных, если не самым значительным кодифицирующим договором [Brazil P., 1975: 225]. Выдающийся советский и российский юрист-междуна- родник Г.И. Тункин, в 1957–1967 гг. член КМП, принимавший самое активное участие в работе над проектом Венской конвенции, с гордостью отмечал
водной из своих публикаций: «Мы (члены КМП. — А.И.) никогда не колебались в отношении введения инноваций в существующее право, принимая во внимание изменяющиеся обстоятельства» [Tunkin G., 1993: 538].
Хотя ряд крупных и влиятельных государств (США, Франция, Индия, Иран и др.), не являются участниками Венской конвенции, вступившей в силу в 1980 г., они на практике ориентируются на ее нормы, что говорит, что на сегодня положения Конвенции приобрели статус обычных норм международного права. Все действующие международные суды и трибуналы, начиная с Международного Суда ООН (далее — МС ООН) и заканчивая региональными судами по правам человека (Европейский Суд по правам
135
Право в современном мире
человека, Межамериканский Суд по правам человека) и судами интеграционных объединений (Суд Европейского союза, Суд Евразийского экономического союза и др.), активно применяют правила Венской конвенции, в первую очередь ее нормы о толковании договоров.
Признание за нормами Венской конвенции статуса обычных норм международного права позволяет международным и национальным судам обходить временное ограничение, уставленное в ст. 4 ВКПМД, согласно которой Конвенция применяется только к международным договорам, заключенным уже после ее вступления в силу, т.е. после января 1980 г. Благодаря такому подходу судов правила Венской конвенции применяются к международным соглашениям, принятым задолго до 1980 г., в первую очередь к Уставу ООН и к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее — Европейская конвенция).
Тем не менее в праве международных договоров, где Венская конвенция занимает на сегодня центральное место, есть несколько тем, актуальность которых лишь возросла со времени принятия Конвенции. К ним, безусловно, относятся нормы, регулирующие статус оговорок к международным договорам. Среди исследователей сложился своего рода консенсус относительно того, что вопросы правого статуса оговорок остаются одной наиболее противоречивых частей права международных договоров [Swaine E., 2006: 307]. Вопросам оговорок к международным договорам, возражений на них, правовых последствий их недействительности посвящены многочисленные публикации зарубежных исследователей, чего, к сожалению, нельзя сказать об отечественной доктрине международного права, где на эту тему имеются лишь считанные работы.
При этом отметим, что эволюция правового статуса оговорок в международном праве проделала замысловатую траекторию — от категорического неприятия оговорок, нашедшего отражение в «правиле единогласия» Лиги Наций, до либерализации режима оговорок после Консультативного заключения МС ООН (1951) по делу об оговорках к Конвенции о предотвращении преступления геноцида и наказании за него 1948 г. (далее — Конвенция о геноциде) и закрепления этого подхода в соответствующих статьях Венской конвенции. После чего последовало очевидное изменение подхода снова в сторону ужесточения — сначала в решениях региональных судов по правам человека и контрольных квази-судебных органов ООН по правам человека, а затем и в Руководстве по практике в отношении оговорок к международным договорам1, разработанном КМП в 2011 г., что ознаменовало появление нового режима регулирования оговорок, получившего название «Вена плюс» [Çali В., 2019].
В настоящей статье тема эволюции правового статуса оговорок к международным договорам изложена в следующем порядке. В параграфе 1 кратко
1 Guide to Practice on Reservations to Treaties. Yrbk ILC II. 2011. Part 2.
136
А.С. Исполинов. Эволюция правового статуса оговорок: от «правила единогласия»… С. 134–161
изложены причины появления и широкого использования оговорок, а также их правовой статус до Второй Мировой войны. В параграфе 2 описана историческая основа современного режима оговорок, заложенная в Консультативном заключении МС ООН 1951 г., основные положения которого вошли практически без изменений в статьи Венской конвенции. Параграф 3 посвящен различным подходам международных судов и квази-судебных учреждений к решению вопросов совместимости оговорок и правовых последствиях недействительных оговорок.
1. Использование оговорок в международном праве
Оговорка к международному договору — сделанное государством при выражении согласия с обязательностью для него международного договора заявление, что то или иное положение данного договора для него действовать не будет. Фактически речь идет о согласии государства на обязательность договора под условием в виде исключения по тем или иным причинам применения для него ряда положений договора после его вступления в силу.
Первые оговорки к международным договорам появились в конце XVIII в. Считается, что оговорка США к договору Джея 1794 г. является первой оговоркой к двустороннему договору, а оговорки Швеции к Акту Венского конгресса 1815 г. являются первыми оговорками к многостороннему договору. Однако широкое распространение оговорки получили с конца XIX — начала XX вв. Так, в ставшей классической статье Р. Эдвардс отмечает, что использование оговорок было вызвано очевидными трудностями с формулированием согласованных правил, подлежащих применению всеми сторонами международного договора, поскольку возможность сделать оговорки к договорам значительно облегчала принятие текста, подписание и ратификацию этих договоров. Это, в свою очередь, положительно сказывалось на признании таких договоров государствами. В первую очередь оговорки оказались удобным инструментом для тех государств, которые в целом были готовы выполнять предусмотренные договором обязательства, но при этом не могли или не хотели следовать тому или иному отдельному положению договора [Edwards Jr. R., 1989: 363].
Практика также показывает, что при разработке проектов многосторонних договоров государства выбирают различные варианты решения вопроса об оговорках в данном договоре. Оговорки могут быть полностью запрещены самим договором, участникам договора может быть оставлена возможность делать любые оговорки либо эта возможность может быть ограничена требованиями как к форме оговорок, так и к их содержанию [Schabas W., 1995: 286]. В качестве примера приведем Договор о создании Евразийского экономического союза (далее — ЕАЭС), который в ст. 117 запрещает оговор-
137
Право в современном мире
ки к этому Договору, предлагая тем самым желающим участвовать в Договоре сделать выбор — соглашаться со всеми обязательствами и положениями Договора либо отказаться от самой идеи вступать в ЕАЭС. Не менее жесткая формула использована в ст. 120 Римского статута о создании Международного уголовного суда, которая гласит, что «никакие оговорки к настоящему Статуту делаться не могут».
Немного другая ситуация во Всемирной торговой организации (далее — ВТО), где само Соглашение о создании ВТО не разрешает оговорки, в то время как другие соглашения в рамках ВТО либо также их запрещают либо разрешают, но только с согласия всех государств-участников конкретного соглашения. Поскольку сейчас в ВТО состоит 164 члена, любое желание заявить оговорку к какому-либо из охваченных соглашений превращается в невыполнимую задачу. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. в ст. 309 устанавливает, что «никакие оговорки к настоящей Конвенции или исключения из нее не могут делаться, кроме случаев, когда они явно допустимы в соответствии с другими статьями настоящей Конвенции».
Конвенция о геноциде и Международные пакты о правах человека (1966) вообще не содержат никаких положений об оговорках. Другие универсальные конвенции в сфере защиты прав человека, принятые уже после 1969 г., явно несли на себе влияние правил об оговорках, установленных Венской конвенцией. Так, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации женщин (1979) и Конвенция о правах ребенка (1989) допускают возможность заявлять оговорки, но при этом устанавливают, что оговорки, не совместимые с целями и задачами Конвенции, не допускаются. Американская конвенция о правах человека 1969 г. (далее — Американская конвенция) требует, чтобы оговорки были сделаны только в соответствии с положениями Венской конвенции.
В качестве примера особых требований к форме и содержанию оговорок приведем Европейскую конвенцию. Ее статья 57 устанавливает, что любое государство может сделать оговорку, но только, во-первых, к любому конкретному положению Конвенции, и во-вторых, в отношении того, что тот или иной закон, действующий в это время на территории данного государства, не соответствует этому положению. При этом любая оговорка должна содержать краткое изложение соответствующего закона. Кроме того, подчеркивается, что оговорки общего характера запрещены.
2. Правовое регулирование оговорок до Второй Мировой войны
Хотя установленные Венской конвенцией правила использования оговорок воспринимаются ныне как устоявшаяся данность, а сами оговорки как “обременительная, но все же необходимость” [Fitzmaurice M., 2006: 133],
138
А.С. Исполинов. Эволюция правового статуса оговорок: от «правила единогласия»… С. 134–161
стоит отметить, что так было далеко не всегда. В литературе отмечается, что до Первой Мировой войны существовала устоявшаяся обычная норма международного права, согласно которой любые сделанные оговорки должны быть приняты всеми остальными участниками договора, и только после этого они могут действовать для государства–заявителя [Peters J., 1982: 77]. Если хоть одно государство возражало против сделанной оговорки, то сделавшее оговорку государство могло эту оговорку отозвать и тогда становилось полноправным участником данного договора. Однако если государству — автору оговорки — она казалась критичной для его участия в данном договоре, и это государство не собиралось ее отзывать, считалось, что данный договор для сделавшего оговорку государства в силу не вступил. Иными словами, возражения хотя бы одного государства делали оговорку недействительной, что при отказе снять оговорку аннулировало сам акт о ратификации договора, и государство-заявитель оговорки признавалось не участвующим в этом договоре. Это правило единогласного принятия оговорки всеми остальными участниками договора гарантировало целостность договора, но за счет очевидного ограничения сферы его применения только странами, которые безусловно с ним согласились [Bourguignon H., 1989: 350].
Эта практика единогласного согласия с оговоркой была продолжена в рамках Лиги Наций, отсюда ее название — «правило Лиги Наций», согласно которому государство может заявить оговорку к еще не вступившему в силу договору при его подписании, ратификации или присоединении только c согласия уже ратифицировавших этот договор государств. Этот подход был подтвержден Комитетом экспертов Лиги Наций по прогрессивной кодификации международного права (аналога современной КМП) в его докладе2. Доклад был утвержден Советом Лиги Наций, заявившим в резолюции от 17.06.1927, что Генеральный cекретарь Лиги Наций (который являлся депозитарием по практически всем многосторонним договорам, заключенным в рамках Лиги Наций. — А.И.) «должен руководствоваться принципами этого доклада в отношении необходимости согласия всех государств-участников договора при рассмотрении вопроса оговорок, сделанных после окончания конференции, на которой был утвержден данный договор, если только на конференции не были принято другое решение3. Кроме того, эта же позиция в отношении оговорок была закреплена во влиятельном тогда Гарвардском проекте Конвенции о праве международных договоров.
Интересно, что несколько иной, более гибкий подход к оговоркам был разработан и применялся в 1930-х годах в рамках Панамериканского со-
2 League of Nations Official Journal, 8th Year, no 7, p. 880.
3 League of Nations Official Journal, Minutes of the 45th session of the Council, pp. 770–772, 800–801.
139
Право в современном мире
юза — предшественника Организации американских государств). В рамках этого подхода (Панамериканской системы) требование общего согласия с оговоркой заменялось правилом, при котором сделавшему оговорку государству разрешалось стать стороной договора, если хотя бы одно государствоучастник данного договора согласилось с этой оговоркой. При таком подходе только единогласная оппозиция (вместо единогласного согласия, как в Лиге Наций) делала оговорку недействительной. Сам же договор, к которому были сделаны оговорки, приобретал изменяемую геометрию: (а) оставался неизмененным в отношениях между государствами, которые не заявили никаких к нему оговорок; (б) действовал между сделавшим оговорку государством и государствами, принявшими эту оговорку; (в) не действовал между государством, сделавшим оговорку, и государством, возразившими на нее (своего рода правовая аномалия, когда два государства могли быть участником одного и того же многостороннего договора, при этом не имея между собой отношений в рамках данного договора). Такой подход получил название доктрина «частичной действительности» оговорок [Peters J., 1982: 80– 84].
3. Консультативное заключение Международного Суда ООН (1951)
Ситуация c правовым статусом оговорок кардинально изменилась в 1951 г., когда, отвечая на запрос Генеральной Ассамблеи ООН, МС ООН принял Консультативное заключение (далее — Заключение) насчет оговорок к Конвенции о геноциде (Reservations Case)4. В Заключении МС ООН отошел от классического подхода Лиги Наций, заявив, что требование единогласного принятия оговорок участниками договора не является устоявшейся нормой международного права и не может быть применено к многосторонним договорам, особенно к договорам о правах человека, требующих более гибкого решения вопроса об оговорках. В этом отношении Суд избрал вполне прагматичный подход, принимая во внимание, что действовавший принцип единогласия на глазах переставал работать в силу все возрастающего количества государств, вовлеченных в разработку договоров, и вполне понятного желания максимальной ратификации наиболее важных договоров.
По мнению Суда, необходимо найти баланс между, с одной стороны, желанием, чтобы Конвенция о геноциде охватывала как можно большее число государств, пусть и с оговорками, и, с другой стороны, целостностью и единством самого договора. Если международный договор (в данном случае Конвенция о геноциде) ничего не говорит об оговорках, это не значит, что
4 Reservations to the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide, Advisory Opinion [1951] ICJ Rep. 24.
140
А.С. Исполинов. Эволюция правового статуса оговорок: от «правила единогласия»… С. 134–161
они запрещены. По мнению МС ООН, главное, чтобы сделанные оговорки были совместимы с объектом и целями Конвенции. Введя таким образом тест на предмет совместимости оговорок с объектом и целями договора и указав, что этот тест должен проводиться остальными участниками договора индивидуально, МС ООН вынужден был также дать ответ на вопрос о правовых последствиях возражений на оговорку, исходя из трех возможных вариантов (оставляя при этом окончательный выбор за каждым государ- ством-участником договора):
Государство возражает на оговорку, но при этом считает ее совместимой с объектом и целью договора; в результате положение договора, на которое сделала оговорка, не будет применяться между государством-автором оговорки и государством, которое на нее возражает.
Государство возражает на оговорку, полагая, что она противоречит объекту и цели договора, но не настаивает на том, что в этом случае договор не действует между государством, сделавшим оговорку, и государством, возразившими на нее. Последствия в этом случае будут такие же, как в первом варианте.
Государство не только возражает на сделанную оговорку по причине ее несовместимости объекту и целям договора, но и заявляет, что если оговорка не будет снята, то договор в целом не будет действовать между автором оговорки и возразившим на нее государством (в этом случае получается повторение правовой аномалии панамериканской системы, когда два государства являются участниками одного и того же многостороннего договора, но не имеют договорных отношений между собой).
Стоит отметить, что Генеральная Ассамблея после получения Заключения МС ООН сначала просила Генерального секретаря ООН применять предложенный МС ООН подход не только к Конвенции о геноциде, но и ко всем многосторонним договорам, которые будут заключаться в будущем под эгидой ООН5, а затем отдельной резолюцией распространила такой порядок на все договоры, заключенные в рамках ООН до 1952 г.6
4. Разработка и принятие положений об оговорках в рамках Венской конвенции
По оценкам исследователей, Заключение МС ООН по делу об оговорках самым радикальным образом повлияло на работу КМП в области права международных договоров в 1960-годы [Pellet A., 2013: 326]. Интересно, что первоначальная реакция КМП на Заключение была резко отрицательной.
5 GA Res. 598(VI) of 12 January 1952.
6 GA Res. 1452 B (XIV) of 7 December 1959.
141
Право в современном мире
КМП, мнение которой об оговорках к Конвенции о геноциде также было запрошено Генеральной Ассамблеей в той же резолюции, в том же 1951 г. заявила в докладе, что критерий совместимости оговорок с объектом и целями договора, примененный МС ООН в Консультативном заключении, не подходит в целом к многосторонним конвенциям7.
Однако стремительное распространение в ООН и за ее пределами новой практики в отношении оговорок заставило КМП изменить ее мнение, и в итоге при разработке Комиссией проекта Венской конвенции был выбран подход, предложенный в Заключении МС ООН. Однако этот вопрос вызвал напряженные дебаты и разногласия среди членов КМП при разработке соответствующих положений проекта Конвенции. Ряд членов КМП опасался, что разрешение делать оговорки к многосторонним договорам может разрушить единство договора, в то время как другие исходили из необходимости учитывать политическую волю государств, направленную на участие как можно большего числа сторон в договорах.
Встатье 2 Венской конвенции дается определение понятия «оговорка» — это «одностороннее заявление в любой формулировке и под любым наименованием, сделанное государством при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора, или присоединения к нему, посредством которого оно желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к данному государству». Стоит отметить, что слова «в любой формулировке и под любым наименованием» были добавлены как раз в ходе обсуждения проекта КПМ на Венской конференции по праву договоров.
Всоответствии со ст. 19 не разрешаются оговорки, когда: (а) любые оговорки запрещены самим договором; (б) когда договор разрешает лишь определенные оговорки, в число которых данная оговорка не входит и (в) оговорка несовместима с объектом и целями договора. В этом случае тест совместимости оговорок объекту и целям договора, предложенный МС ООН для договоров
оправах человека, был распространен на все виды международных договоров. Статья 20 говорит о принятии оговорок и о возражениях против них.
Благодаря усилиям ряда стран и не в последнюю очередь — СССР, на Конференции это положение проекта было изменено, и в финальный текст вошла формулировка, согласно которой разрешенные оговорки не требуют согласия других участников договора, если иное не установлено самим договором. Возражение другого государства на оговорку не препятствует вступлению в силу договора между государством, сделавшим оговорку, и возражающим против нее, если только возражающее государство определенно
7 Reservations to Multilateral Conventions. Report of the International Law Commission. 1951 Yearbook of the International Law Commission, 1951, vol. II, § 24.
142
А.С. Исполинов. Эволюция правового статуса оговорок: от «правила единогласия»… С. 134–161
не заявит об ином. Для сделавшего оговорку государства оговорка изменяет действие положений, в отношении которого она сделана.
Так, например, если какое-либо государство сделало оговорку об исключении для него действия статьи договора об обязательной юрисдикции МС ООН, то ни одно другое государство-участник данного договора не может привлечь заявившее такую оговорку государство в МС ООН в качестве ответчика по спорам, вытекающим из этого договора. Возражения на оговорку, сделанные другим государством, не отменяют ратификацию данного договора, сделанную государством-автором оговорки, а лишь делают положение договора, ставшее предметом оговорки, неприменимым в отношениях между заявителем оговорки и возразившим государством. Иными словами,
вслучае оговорки, исключающей юрисдикцию МС ООН, ни автор оговорки, ни возразившее государство не смогут инициировать разбирательство против друг друга в МС ООН в рамках данного договора. Единственное условие
вотношении возражений на оговорку — это требование о пресекательном сроке для таких возражений, согласно которому они должны быть заявлены в течение 12 месяцев со дня появления оговорки. Молчание других государств в ответ на сделанную оговорку приравнивается к ее принятию.
Втом, что касается оговорок, несовместимых с объектом и целями договора, разработанный КМП проект, а вслед за ним — и текст Венской конвенции следовали подходу, предложенному МС ООН в его Консультативном заключении, а именно, индивидуальному горизонтальному контролю за совместимостью оговорок, что было явным шагом в сторону как раз субъективности [Brazil P., 1975: 232].
Самым серьезным и очевидным недостатком такой позиции являлась неизбежная вероятность того, что государства могут прийти к различным и даже противоречащим мнениям как относительно того, что является предметом и целью конкретного договора, так и в отношении несовместимости той или иной оговорки с объектом и целью (даже если мнение об объекте и целях договора у стран совпадают). Чем больше участников в том или ином договоре, тем выше риски появления такой какофонии, создающей ощутимую правовую неопределенность в отсутствие независимого арбитра (третьей стороны), уполномоченного сторонами данного договора решать эти вопросы.
5. Практика применения государствами и международными судами положений Венской конвенции об оговорках
В современных условиях правила Венской конвенции в отношении оговорок воспринимаются как государствами, так и международными судами как давно устоявшиеся и отражающие нормы обычного международного
143
|
Документ показан в сокращенном демонстрационном режиме! |
Получить полный доступ к документу
|
||||||
Глава IV
Оговорки к международным договорам
А. Введение
51. На своей сорок пятой сессии (1993 год) Комиссия постановила включить в свою программу работы тему «Право и практика, касающиеся оговорок к международным договорам»5, и на своей сорок шестой сессии (1994 год) назначила Специальным докладчиком по этой теме г-на Алена Пелле6.
52. На сорок седьмой сессии (1995 год) после рассмотрения Комиссией первого доклада7 Специальный докладчик резюмировал сформулированные выводы: они касались изменения названия темы на «Оговорки к международным договорам», формы результатов проводимого исследования — руководства по практике в отношении оговорок, гибких методов работы Комиссии по данной теме и консенсуса среди членов Комиссии в отношении отсутствия необходимости изменять соответствующие положения Венских конвенций 1969, 1978 и 1986 годов8. Эти выводы, по мнению Комиссии, представляли собой результат предварительного исследования, запрошенного Генеральной Ассамблеей в ее резолюциях 48/31 от 9 декабря 1993 года и 49/51 от 9 декабря 1994 года. Что касается Руководства по практике, то оно могло бы иметь форму проектов руководящих положений с комментариями, которые оказывали бы практическую помощь государствам и международным организациям. Руководящие положения, при необходимости, сопровождались бы типовыми положениями. На этой же сессии (1995 год) Комиссия в соответствии со своей предыдущей практикой9 уполномочила Специального докладчика подготовить подробный вопросник в отношении оговорок к международным договорам, с тем, чтобы изучить существующую практику и проблемы, с которыми сталкиваются государства и международные организации, в особенности те, которые являются депозитариями многосторонних конвенций. Этот вопросник был разослан Секретариатом соответствующим адресатам. В своей резолюции 50/45 от 11 декабря 1995 года Генеральная Ассамблея приняла к сведению выводы Комиссии и просила ее продолжить свою работу в соответствии с принципами, изложенными в докладе, а также предложила государствам ответить на вопросник10.
-
Оговорки к международным договорам. Условия правомерности оговорок.
Оговорка к
международному договору
(англ. reservation) в праве международных
договоров означает одностороннее
заявление, сделанное государством при
подписании, ратификации, принятии или
утверждении договора или присоединении
к нему, посредством которого оно желает
исключить или изменить юридическое
действие определенных положений договора
в их применении к данному государству.
Основными источниками
международно-правовых норм, относящихся
к оговоркам, являются Венская конвенция
о праве международных договоров 1969
года, Конвенция о правопреемстве
государств в отношении договоров 1978
года и Венская конвенция о праве договоров
между государствами и международными
организациями или между международными
организациями 1986 года, а также обычные
нормы международного права.
Комиссия международного
права ООН, много лет изучавшая вопрос
об оговорках к международным договорам
и выпустившая «Руководство по практике
в отношении оговорок к международным
договорам» в 2011 году, дополнила определение
оговорки с учетом положений Венской
конвенции о правопреемстве государств
в отношении договоров 1978 года и Венской
конвенции о праве договоров между
государствами и международными
организациями или между международными
организациями 1986 года[2].
Право делать оговорки
к международным договорам закреплено
в статьях 19 Венских конвенций 1969 и 1986
года. Оговорки должны делаться в
письменной форме и доводиться до сведения
договаривающихся государств и
договаривающихся организаций и других
государств и международных организаций,
имеющих право стать участниками
договора[3]. На практике доведение
оговорок до сведения договаривающихся
государств или организаций часто берет
на себя депозитарий международного
договора (государство или международная
организация).
От оговорок следует
отличать односторонние заявления о
толковании. Назначение заявления о
толковании или подобных односторонних
заявлений — толкование договора в целом
или его определенных положений,
высказывание замечаний общеполитического
характера и т. п. При этом делающим такое
заявление государством не преследуется
цель исключения или изменения определенных
положений договора в отношении этого
государства.
Необходимо также
иметь в виду, что оговорками иногда
называют определенные часто встречающиеся
статьи (клаузулы) международных договоров,
например, оговорка о наибольшем
благоприятствовании, оговорка о коренном
изменении обстоятельств и т. п. В отличие
от таких статей международного договора,
оговорка к международному договору не
является частью договора, но имеет целью
исключить или изменить действие его
отдельных положений в отношениях
сделавшего оговорку государства с
другими участниками.
УСЛОВИЯ
В Венской конвенции
о праве международных договоров
определяются условия, в которых могут
делаться оговорки к международным
договорам при подписании, ратификации,
утверждении или присоединении. Для
этого необходимо, чтобы оговорки:
не запрещались прямо
этим договором; или
входили в число
разрешенных договором оговорок; и
не были несовместимы
с объектом и целями договора[4].
Пример запрещения
оговорок договором: статья 26 (п.1)
Базельской конвенции о контроле за
трансграничной перевозкой опасных
отходов и их удалением 1989 года гласит:
«Никакие оговорки к настоящей Конвенции
или отступления от неё не допускаются».
Конвенция Организации Объединенных
Наций по морскому праву содержит статьи
309 и 310, которые прямо запрещают оговорки.
Аналогичным образом статья 120 Римского
статута Международного уголовного суда
1998 года предусматривает: «Никакие
оговорки к настоящему Статуту не могут
делаться». Существуют и другие договоры,
не допускающие оговорок, например,
Договор о создании Экономического союза
стран СНГ.
Договоры могут
содержать как общее разрешение оговорок,
так и разрешение оговорок к конкретным
статьям договора. Примером разрешения
определенных оговорок является пункт
1 статьи 14 Международной конвенции по
предотвращению загрязнения с судов от
2 ноября 1973 года: «При подписании,
ратификации, принятии, одобрении
настоящей Конвенции или присоединении
к ней государство может заявить, что
оно не принимает Приложения III, IV и V
(называемые далее „факультативные
приложения“) к настоящей Конвенции или
какое-либо из них»
Согласно Венским
конвенциям 1969 года и 1986 года, не допускаются
оговорки, которые противоречат объекту
и цели договора. Так, например, в практике
Международной Организации Труда
традиционно считается, что: «Оговорки
к конвенциям МОТ несовместимы с объектом
и целью этих конвенций. Процедурные
механизмы заявления оговорок совершенно
неприменимы в отношении МОТ по причине
её трехстороннего характера как
организации, в которой, говоря словами
её Устава, „представители предпринимателей
и трудящихся“ пользуются „равным
статусом с представителями правительств“»[7].
В целом, признание недопустимости
оговорок, противоречащих объекту и цели
договора, устанавливает баланс между
необходимостью сохранять суть договора
и желанием способствовать присоединению
к многосторонним договорам как можно
большего числа государств.
Принятие оговорок
Сроки, в которые
могут делаться оговорки, как правило,
ограничены моментом, в которые государство
выражает согласие на обязательность
для себя положений договора (подписание,
ратификация, сдача ратификационной
грамоты на хранение). Если договор
нуждается в последующем подтверждении
после подписания, оговорки, сделанные
при подписании, должны подтверждаться
при выражении государством согласия
на обязательность договора для него
при ратификации, принятии или утверждении.
Нарушение этих сроков может вызвать
протесты других участников
Простая оговорка
не требует принятия другими участниками
международного договора, однако если
круг таких участников ограничен и из
целей и объекта договора следует, что
существенным условием договора является
его применение в целом, может потребоваться
согласие остальных участников
Оговорка считается
принятой другими участниками, если до
истечения 12 месяцев с момента, когда о
ней были осведомлены другие участники,
или с момента выражения их согласия на
обязательность договора, не было сделано
возражений против этой оговорки
Юридические
последствия оговорок
Последствия
действующей оговорки для договорных
отношений состоят в том, что положения
договора, к которым относится оговорка,
не действуют в отношениях между автором
оговорки и другими участниками договора.
В той степени, в какой действующая
оговорка исключает юридическое действие
определенных положений договора, автор
этой оговорки не имеет ни прав, ни
обязательств согласно этим положениям
в его отношениях с другими участниками,
применительно к которым действует эта
оговорка. Аналогичным образом, эти
другие участники не имеют ни прав, ни
обязательств согласно этим положениям
в их отношениях с автором оговорки.
Оговорка к положению
договора, которое отражает норму
международного обычного права, сама по
себе не затрагивает права и обязательства
согласно этой норме, которая продолжает
применяться как таковая в отношениях
между государством или организацией,
являющимися автором оговорки, и другими
государствами или международными
организациями, которые связаны этой
нормой.
Оговорка к положению
договора, которое отражает императивную
норму общего международного права (jus
cogens), не затрагивает обязательного
характера этой нормы, которая продолжает
применяться как таковая в отношениях
между государством или организацией,
являющимися автором оговорки, и другими
государствами или международными
организациями. Оговорка не может
исключать или изменять юридическое
действие договора вопреки императивной
норме общего международного права[12].
Возражения против
оговорок
«Возражение против
оговорки» означает выражение государством
или международной организацией неприятия
оговорки к договору, сформулированной
другим государством.
Возражение против
оговорки может быть сформулировано: i)
любым договаривающимся государством
или любой договаривающейся организацией;
и ii) любым государством или любой
международной организацией, которые
имеют право стать участником договора
(в этом случае такое возражение не имеет
юридических последствий до выражения
этим государством или этой международной
организацией согласия на обязательность
договора].
Возражение должно
быть сделано в письменной форме и
доведено до сведения договаривающихся
государств и договаривающихся организаций
и других государств и международных
организаций, имеющих право стать
участниками договора. В возражении
нередко указываются мотивы, по которым
оно делается, хотя это не является
обязательным.
Государство или
международная организация, которые
формулируют возражение против оговорки,
вправе не соглашаться с вступлением в
силу договора между собой и автором
оговорки. На практике государства
зачастую прямо заявляют о том, что
выражаемые ими возражения не препятствуют
вступлению в силу договора по отношению
к сделавшему оговорку государству.
Комиссия международного
права ООН подтвердила двенадцатимесячный
срок, в течение которого может быть
сформулировано возражение: «Если договор
не предусматривает иного, государство
или международная организация вправе
формулировать возражение против оговорки
до конца двенадцатимесячного периода
после того, как они были уведомлены о
такой оговорке, или до той даты, на
которую такое государство или такая
международная организация выражают
свое согласие на обязательность договора,
в зависимости от того, какая из этих дат
является более поздней»[18].
Снятия оговорок
и возражений против них
Оговорки и возражения
против оговорок могут быть сняты в любое
время. Снятие оговорки или возражения
против оговорки вступает в силу после
получения уведомления другим
договаривающимся государством/государствами[19].
Снятие оговорки влечет за собой применение
в полном объёме положений, к которым
была сделана оговорка, в отношениях
между государством или международной
организацией, снявшими оговорку, и всеми
другими участниками, принявшими оговорку
или возразившими против неё.
Снятие оговорки
влечет за собой вступление в силу
договора в отношениях между государством
или международной организацией, снявшими
оговорку, и государством или международной
организацией, возразившими против
оговорки и не согласившимися по причине
этой оговорки с вступлением в силу
договора в отношениях между ними и
государством или международной
организацией, являвшимися автором
оговорки[20].
Государство или
международная организация, снимающие
возражение, сформулированное против
оговорки, считаются принявшими эту
оговорку[21]. Снятие возражения против
оговорки вступает в силу только после
получения государством или международной
организацией, сформулировавшими
оговорку, уведомления об этом.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]
- #
- #
- #
- #
- #
- #
- #
23.11.2019141.31 Кб0T7.doc
- #
- #
- #
- #