Руководство деятельностью системы коллегий реформа местного управления

Петру
I нужен был такой аппарат управления,
который быстро и качественно мог
исполнять его волю. Огромное государство
требовало усовершенствования систем
управления. Также Россия отставала в
своем развитии потому, что в ней плохое
управление, чтобы исправить это, было
необходимо ввести государственное
регулирование торговли, ремесел и
художеств, контролировать соблюдение
законности вплоть до регламентирования
одежды и поведения людей. Административные
реформы Петра были направлены на то,
чтобы создать для регулярного государства
идеальный исполнительский аппарат,
действующий строго по регламентам и
инструкциям.

3.
Реформа государственного управления

3.1.
Реформа центрального управления

Последнее
упоминание о последнем заседании
Боярской думы относится к 1704 г. Возникшая
в 1699 г. Ближняя канцелярия (учреждение,
осуществлявшее административно-финансовый
контроль в государстве) приобрела
первостепенное значение. Реальной
властью обладала заседавшая в здании
Ближней канцелярии Консилия министров
— совет глав важнейших ведомств при
царе, управлявший приказами и канцеляриями,
обеспечивавший армию и флот всем
необходимым, ведавший финансами и
строительством (после образования
Сената Ближняя канцелярия (1719) и Консилия
министров (1711) прекращают свое
существование).

Следующим
этапом в реформе центральных органов
власти стало создание Сената. Формальной
причиной послужил отъезд Петра на войну
с Турцией. 22 февраля 1711 г. Петр
собственноручно написал указ о составе
Сената, который начинался фразой:
«Определили быть для отлучек Наших
Правительствующий Сенат для управления».
Содержание этой фразы дало повод
историкам до сих пор спорить о том, каким
учреждением представлялся Петру Сенат:
временным или постоянным. 2 марта 1711 г.
царь издал несколько указов: о компетенции
Сената и правосудия, об устройстве
государственных доходов, торговли и
других отраслей государственного
хозяйства. Сенату предписывалось:

«Суд
иметь нелицемерный, и неправедных судей
наказывать отнятием чести и всего
имения, то ж и ябедникам да последует»;

«Смотреть
во всем государстве расходов, и ненужные,
а особливо напрасные, оставить»;

«Денег,
как возможно, собирать, понеже деньги
суть артерия войны».

Члены
Сената назначались царем. В его состав
первоначально входило всего девять
человек, которые решали дела коллективно.
В основу комплектования Сената был
положен не принцип знатности, а
компетентности, выслуги и близости к
царю.

С
1718 по 1722 гг. Сенат стал собранием
президентов коллегий. В 1722 г. он был
реформирован тремя указами императора.
Изменен состав, включающий как президентов
коллегий, так и сенаторов, коллегиям
чуждых. Указом «О должности Сената»
Сенат получил право издавать собственные
указы.

Круг
вопросов, которые находились в его
ведении, был достаточно широк: вопросы
правосудия, расходы казны и налоги,
торговля, контроль за администрацией
разных уровней. Сразу же вновь созданное
учреждение получило канцелярию с
многочисленными отделами — «столами»,
где работали подьячие. Реформа 1722 г.
превратила Сенат в высший орган
центрального управления, вставший над
всем государственным аппаратом.

Своеобразие
эпохи петровских реформ состояло в
усилении органов и средств государственного
контроля. А для надзора за деятельностью
администрации при Сенате была учреждена
должность обер-фискала, которому должны
быть подчинены провинциал-фискалы
(1711). Недостаточная надежность фискалитета
привела в свою очередь к возникновению
в 1715 г. при Сенате должности генерального
ревизора, или надзирателя указов. Главное
дело ревизора — «чтобы все исполнено
было». В 1720 г. сделан был более сильный
нажим на Сенат: предписано было наблюдать,
чтобы здесь «все было сделано порядочно,
и суетных разговоров, крика и прочего
не было». Когда и это не помогло, через
год обязанности и генерального прокурора
и 

обер-секретаря возложили на
военных: один из штаб-офицеров армии
дежурил в Сенате помесячно для наблюдения
за порядком, а «кто из сенаторов
бранился или невежливо поступал, того
дежурный офицер арестовывал и отводил
в крепость, давая, разумеется, знать
государю».

Наконец
в 1722 г. эти функции возложили на специально
назначенного генерал прокурора,
который «должен был накрепко смотреть,
дабы Сенат в своем звании праведно и
нелицемерно поступал», иметь надзор
над прокурорами и фискалами и вообще
быть «оком государевым» и «стряпчим
в делах государственных».

Таким
образом, царь-реформатор вынужден был
постоянно расширять созданную им
специальную систему организованного
недоверия и доносительства, дополняя
существующие органы контроля новыми.

Однако
создание Сената не могло завершить
реформы управления, так как отсутствовало
промежуточное звено между Сенатом и
губерниями, продолжали действовать
многие приказы. В 1717 — 1722 гг. на смену 44
приказам конца XVII в. пришли коллегии. В
отличие от приказов, коллегиальная
система (1717 — 1719 гг.) предусматривала
систематическое разделение администрации
на определенное количество ведомств,
что само по себе создавало более высокий
уровень централизации.

Сенат
назначил президентов и вице-президентов,
определил штаты и порядок работы. Кроме
руководителей, в состав коллегий входили
четыре советника, четыре асессора
(заседателя), секретарь, актуариус,
регистратор, переводчик и подьячие.
Специальным указам предписывалось с
1720 г. начать производство дел новым
порядком.

В
1721 г. была создана Вотчинная коллегия,
заменившая Поместный приказ, в ведении
которой находилось дворянское
землевладение. На правах коллегий были
Главный магистрат, который управлял
городским сословием, и Святейший
правительствующий Синод. Его появление
свидетельствовало о ликвидации автономии
церкви.

В
1699 г. с целью улучшить поступление в
казну прямых налогов была учреждена
Бурмистерская палата, или Ратуша. К 1708
г. она превратилась в центральное
казначейство, заменив Приказ большой
казны. В нее вошли двенадцать старых
финансовых приказов. В 1722 г. из единой
Берг-мануфактур-коллегии выделилась
Мануфактур-коллегия, на которую, кроме
функций управления промышленностью,
были возложены задачи экономической
политики и финансирования. За Берг-коллегией
остались функции горнодобычи и монетного
дела.

В
отличие от приказов, действовавших на
основании обычая и прецедента, коллегии
должны были руководствоваться четкими
правовыми нормами и должностными
инструкциями. Наиболее общим законодательным
актом в этой области был Генеральный
регламент (1720), представлявший собой
устав деятельности государственных
коллегий, канцелярий и контор и
определявший состав их членов, компетенцию,
функции, порядок деятельности. Последующее
развитие принципа чиновной, бюрократической
выслуги нашло отражение в петровской
«Табели о рангах» (1722). Новый закон
разделил службу на гражданскую и военную.
В нем было определено 14 классов, или
рангов, чиновников. Всякий получивший
чин 8-го класса становился потомственным
дворянином. Чины с 14 го по 9-й тоже
давали дворянство, но только личное.

Принятие
«Табели о рангах» свидетельствовало
о том, что бюрократическое начало в
формировании государственного аппарата,
несомненно, победило начало
аристократическое. Профессиональные
качества, личная преданность и выслуга
становятся определяющими для продвижения
по службе. Признаком бюрократии как
системы управления являются вписанность
каждого чиновника в четкую иерархическую
структуру власти (по вертикали) и
руководство им в своей деятельности
строгими и точными предписаниями закона,
регламента, инструкции. Положительными
чертами нового бюрократического аппарата
стали профессионализм, специализация,
нормативность, отрицательными — его
сложность, дороговизна, работа на себя,
негибкость.

3.2.
Реформа местного управления

Петр
I в начале своего царствования пытался
использовать прежнюю систему местного
управления, постепенно вводя вместо
земских, выборные элементы управления.
Так, указом 10 марта 1702 г. предписывалось
участие в управлении с главными
традиционными администраторами
(воеводами) выборных представителей
дворянства. В 1705 г. этот порядок стал
обязательным и повсеместным, что должно
было усилить контроль за старой
администрацией.

18
декабря 1708 был издан указ «Об учреждении
губерний и о росписании к ним городов».
Это была реформа, которая совершенно
изменила систему местного управления.
Основная цель этой реформы — обеспечение
армии всем необходимым: с полками армии,
распределенными по губерниям,
устанавливалась прямая связь губерний
через специально созданный институт
кригскомиссаров. Согласно этому указу
вся территория страны была разделена
на восемь губерний:

Московская
включала в свой состав 39 городов,

Ингерманландская
(позднее С.- Петербургская) — 29 городов
(еще два города этой губернии — Ям-бург
и Копорье были отданы во владение князю
Меньшикову),

К
Киевской губернии было приписано 56
городов,

К
Смоленской — 17 городов,

К
Архангелогородской (позднее Архангельской)
— 20 городов,

К
Казанской — 71 городской и сельский
населенный пункт,

К
Азовской губернии, кроме 52 городов, были
отнесены 25 городов, приписных к корабельным
делам

К
Сибирской губернии было приписано 26
городов, «да к Вятке 4 пригородка».

В
1711 г. группа городов Азовской губернии,
приписанная к корабельным делам в
Воронеже, стала Воронежской губернией.
Губерний стало 9. В 1713-1714 гг. число губерний
возросло до 11.

Так
началась реформа областного управления.
В окончательном виде она сформировалась
только к 1719 г., накануне второй областной
реформы.

По
второй реформе одиннадцать губерний
были разделены на 45 провинций, во главе
которых были поставлены губернаторы,
вице-губернаторы или воеводы. Провинции
делились на округа — дистрикты.
Администрация провинций подчинялась
непосредственно коллегиям. Четыре
коллегии (Камер, Штатс-контора, Юстиции
и Вотчинная) располагали на местах
собственным аппаратом из камеристов,
комендантов и казначеев. В 1713 г. в
областное управление было введено
коллегиальное начало: при губернаторах
учреждены коллегии ландратов (от 8 до
12 человек на губернию), избираемых
местным дворянством.

Областная
реформа, отвечая наиболее актуальным
потребностям самодержавной власти,
была в то же время следствием развития
бюрократической тенденции, характерной
уже для предшествующего периода. Именно
с помощью усиления бюрократического
элемента в правлении Петр намеревался
решать все государственные вопросы.
Реформа привела не только к сосредоточению
финансовых и административных полномочий
в руках нескольких губернаторов —
представителей центральной власти, но
и к созданию на местах разветвленной
иерархической сети бюрократических
учреждений с большим штатом чиновников.
Прежняя система «приказ-уезд» была
удвоена: «приказ (или канцелярия) —
губерния — провинция — уезд».

Губернатору
подчинялись четыре его непосредственных
подчиненных:

обер-комендант
— отвечал за военные дела;

обер-комиссар
— за денежные сборы;

обер-правиантмейстер
— за хлебные сборы;

ландрихтер
— за судебные дела.

Во
главе провинции обычно стоял воевода,
в уезде финансовое и полицейское
управление возлагалось на земских
комиссаров, частично избираемых уездными
дворянами, частично назначаемых сверху.

Губернаторам
перешла часть функций приказов (особенно
территориальных), их количество было
сокращено.

Указ
об учреждении губерний завершил первый
этап реформы местного управления.
Губернское управление осуществлялось
губернаторами и вице губернаторами,
выполнявшими в основном военные и
финансовые функции управления. Однако
это деление оказалось слишком крупным
и не позволяло осуществлять на практике
управление губерниями, особенно при
существовавших тогда коммуникациях.
Поэтому в каждой губернии были крупные
города, в которых управление осуществляла
прежняя городская администрация.

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]

• #
• #
• #
• #
• #
• #
• #
• #
• #
• #
• #

Сущность и причины реформ местного управления

Реформу местного управления также называют Областной реформой. В самом начале XVIII века местное управление осуществлялось на основе устаревшей модели: управление воевод и система областных приказов. В процессе петровского реформирования в эту систему начали вносить изменения. В 1702 году был введен институт воеводских товарищей, выбранных местным дворянством. В 1705 году такой порядок стал обязательным для всех, что еще больше должно было увеличить контроль за старой административной системой.

Главным изменением в местном управлении была смена принципа административно-территориального деления страны на области (губернии).

Причины реформ местного управления:

1. Устаревшая система местного управления мешала стране развиваться.
2. Крепкая вертикаль власти должна предотвратить бунты и прекратить бегства солдат и крестьян.
3. Во время Великого Посольства Петр познакомился с европейской системой местного управления, после чего решил внедрить её в России.

Бурмистерская палата

Преобразование органов местного управления началось в городах. В Москве была организована Бурмистерская палата, ей отныне должны были подчиняться все выборные органы местного управления. В состав бурмистерских местных органов входили: бурмистры (выборные от купцов, слобод и сотни), во главе органов местного управления стояли президенты. В 1702 г. отменяется институт губных старост, и их функции были переданы воеводам, управляющим делами совместно с выборными дворянскими советами.

«Реформа местного управления Петра I» 👇

Деление на губернии

Реформа местного управления началась еще до появления коллегий – самого первого этапа губернской реформы. Областная реформа проводилась в период с 1708 по 1711 г., её целью было укрепить вертикальную власть на местах и лучше обеспечить армию снаряжением и рекрутами. В самом начале реформирования страну разделили на 8 губерний, сделали это для того, чтобы сборы налогов с отдельных областей смогли содержать флот и армию, а приходящие на службу рекруты могли быть быстро задействованы на войне. Во главе губерний стояли губернаторы, которые командовали местными войсками. Губернаторов Петр назначал сам лично, в результате они получали всю власть над управляемыми губерниями. Воеводы и администрация провинций были назначены Сенатом и находились в подчинении у коллегий. Все четыре коллегии – Камер, Штатс-контор, Юстиц и Вотчинная были расположены на местах собственными камеристами (они осуществляли контроль за налогами), комендантами и казначеями. Во главе провинции, как правило, стоял воевода.

Восприятие реформ местными чиновниками

Историки и исследователи петровских преобразований отмечают, что в результате областной реформы местный административный корпус демонстрировал пренебрежение к новой системе и больше склонялся к старым методам управления, с большими проблемами усваивались как новые принципы организации делопроизводства, так и новая административная лексика. Большая часть местных чиновников, едва ли могла быть отнесена к тем, кто действительно понимал, принимал и осознанно реализовывал петровскую реформу, их деятельность строилась на традициях приказно-воеводской практики управления. Приказы Петра чиновники восприняли механически, в духе неизбежности и покорности воле государя, которая не нуждалась в мотивации и должна была исполняться. Однако были те, в основном имевшие иностранное происхождение или военно-техническое образование, кто понимал потребность в таких переменах, но они были в меньшинстве.

Итоги реформ местного управления

Основные итоги реформ:

1. Была полностью заменена административно-территориальная система деления страны.
2. Налажена система снабжения армии от приписанных к ней губерний.
3. Созданы магистраты – новые органы городского управления.
4. Налоги были увеличены.

В ходе реформы 1715 года в стране сформировалась трехуровневая система местного управления и администрации, начиная с самого низкого – уезд – провинция – губерния. Главным органом, который отвечал за финансы, за судебную систему была канцелярия, после были учреждены пандраты – советники (состояли из дворянства).

В 1719-1720 годах Петра 1 провел вторую областную реформу, в результате губернии были разделены на отдельные провинции в количестве 45, во главе которых стояли воеводы, а провинции в свою очередь на территории во главе с земскими комиссарами. Провинции в свою очередь делились на дистрикты. Важную функцию выполняли конторы, такие как контора камерских дел – отвечала за раскладку и сбор подписей и рентерен-казначейство – отвечало за приём и расход денежных средств по указу воеводы. Происходит централизация власти, местное управления – практически не имеет влияния.

В начале XVIII века в России сложились две контрольные системы – прокуратура, во главе стоял генерал-прокурор Сената и фискалитет, по такому же принципу должности устанавливали в губерниях, городах и центральных учреждениях. Вершину пирамиды занимал обер-фискал Сената. Более четкая правовая регламентация института была осуществлена в 1714 г. В обязанности фискалов входило делать доносы о государственных, должностных и других тяжких преступлениях и правонарушениях в учреждениях. В их обязанности также входило выступать в суде в качестве обвинения.

Областная реформа Петра I сделала государственную жизнь России бюрократической на западноевропейский лад, те не менее реформа сыграла важную роль для победы в Северной войне, наметила деление судебной и административной власти, военной и гражданской службы. Значительно был увеличен штат государственных служащих, а значит были увеличены затраты на их содержание, хотя они были значительно меньше, чем в Швеции.

Причины и предпосылки реформы

Административно-территориальное деление Российского государства к концу XVII века представляло собой деление на уезды и разряды.

Уезд — это одна из наиболее древних территориальная единиц России, первоначально представлявшая собой отдельные земельные угодья. Позже уезды стали предшественниками районов.

До XVI века уездами руководили княжеские наместники, с XVII века — воеводы. В их руках были не только административные полномочия, но также военные и судебные.

Осторожно! Если преподаватель обнаружит плагиат в работе, не избежать крупных проблем (вплоть до отчисления). Если нет возможности написать самому, закажите тут.

В XVI—XVII веках с целью более успешного управления государством и войском создаются разряды. Вначале они были образованы только на приграничных землях, позже их количество увеличилось.

По реформе 1680 года к разрядам были приписаны отдельные полки: Московский, Владимирский, Смоленский и т.д.

Разряды представляли собой нечто вроде военных округов и послужили предпосылкой для создания губерний.

Губерния — это высшая административно-территориальная единица Российской империи. В годы советской власти губернии были преобразованы в области и края.

К началу XVIII века система местного управления устарела и не могла отвечать вызовам времени. Петр I интересовался всеми эффективными инструментами, которые использовались в Европе. Это касалось и управленческих решений. Более всего ему по душе пришлась шведская система местного самоуправления, которую он попытался воспроизвести в России. При этом не полностью копировались шведские учреждения, а создавалось их подобие с учетом российской специфики.

Причины проведения реформы:

1. Прежняя система деления государства на разряды и уезды устарела.
2. Повсеместно наблюдались злоупотребления со стороны воевод и других чиновников.
3. Связи между центром и местами были сложными и запутанными.
4. Уезды были очень разными по размеру, требовалась их унификация.
5. Существовали большие сложности со сбором налогов и содержанием армии.

Цель

На первом этапе проведения реформы ее главной целью было создание эффективной системы получения налогов из провинций. Шла Северная война и существовала острая потребность в улучшении финансирования армии и флота. Необходимо было наладить быстрый приток средств из мест в центр для закупки снаряжения, обмундирования и продовольствия для войска.

В 1718—1719 годах, когда Северная война уже шла к завершению и все основные битвы были выиграны, Петр 1 задумался о более эффективном управлении в условиях мирного времени. В это время проходил второй этап реформы, в ходе которого учреждались коллегии и вводились губернии. Целью второго этапа реформы было создание современной и эффективной системы местного управления по лучшим европейским образцам.

Суть

Содержание реформы заключалось в упразднении неэффективных элементов старой системы управления и внедрении новых государственных учреждений по европейскому типу. За основу преимущественно бралась шведская модель местного управления.

Губернская реформа

В 1708 году территория Российского государства была поделена на восемь крупных губерний. Во главе новых административно-территориальных единиц Петр 1 поставил своих ближайших сподвижников, которые были его доверенными лицами.

Таблица «Первые губернии России»

Позже было образовано еще три губернии:

• Рижская (1713);
• Нижегородская (1714);
• Астраханская (1717).

Смоленская губерния в 1713 году была упразднена. Отдельные ее части вошли в состав Московской и Рижской губернии. Восстановлена она была уже после смерти Петра 1.

Первоначально в обязанности губернаторов не входило благоустройство вверенных им земель. Главное их предназначение заключалось в выполнении следующих функций:

• своевременный и эффективный сбор налогов;
• поставка в армию положенного числа рекрутов;
• обеспечение армии продовольствием;
• в случае необходимости — расквартирование и содержание войска;
• поиск и доставка необходимых работников для нужд государства — например, на строительные работы в Санкт-Петербурге;
• недопущение волнений и бунтов.

Петр 1 благоволил к тем губернаторам, которые поставляли рекрутов и работников сверх нормы, а также вовремя справлялись с доставкой финансирования и продовольствия. В случае недобора губернатора могли ждать разные взыскания вплоть до конфискации имения.

С целью внедрения элементов самоуправления и ограничения губернаторской власти с 1712 года учреждался институт ландратов. Предполагалось, что это будет совет при губернаторе, состоящий из дворян, избираемых в городах или провинциях.

Ландраты — в России так назывались советники при губернаторе, которые заседали в специально созданных коллегиях и принимали решение путем голосования.

Формально ландраты не подчинялись губернатору и должны были представлять собой противовес всесилию губернаторской власти. На деле распоряжение Петра выполнено не было — Сенат утверждал списки ландратов, которые подавали сами губернаторы. Реального политического веса ландраты не имели и фактически представляли собой доверенное лицо губернатора в уезде.

Второй этап губернской реформы проходил одновременно с преобразованием всей системы государственного управления. На смену отжившим свой век приказам пришли учреждения нового типа — коллегии. Это потребовало изменений и в системе местного управления.

Указом от 26 ноября (7 декабря) 1718 года в России вводилось административно-территориальное деление по шведской модели. Вся территория страны делилась на административно-территориальные единицы трех уровней: губернии, провинции и дистрикты. При каждой ступени создавалась соответствующие местные органы управления.

Таблица «Административно-территориальное деление России по указу от 1718 года»

Во главе дистриктов стояли земские комиссары. Решение об их назначении принималось в Камер-коллегии. С 1724 года часть комиссаров стала избираться на местных уездных собраниях.

Камер-коллегия — высшее государственное учреждение при Петре 1, ответственное за сбор налогов.

Основные задачи земских комиссаров:

• сбор подушной подати и других повинностей;
• рекрутский набор;
• наблюдение за состоянием дорог и мостов;
• сбор провианта и фуража для военных;
• содействие поимке преступников;
• выполнение распоряжений воеводы и камерира.

Камерир — чиновник из Камер-коллегии, который направлялся на места с целью ведения податного дела.

Провинции возглавлялись воеводами. Они назначались в Сенате и должны были отчитываться перед ним, а также перед соответствующими коллегиями. Губернатору они должны были подчиняться только в военном деле.

Обязанности воевод:

• наблюдение за внешней и внутренней безопасностью в провинции;
• помощь камериру в сборе налогов;
• обеспечение эффективности набора рекрутов;
• надзор за финансовым управлением;
• выявление вражеских шпионов;
• внесение предложений по поводу развития промышленности и торговли.

Губернаторы назначались императором и подчинялись лично ему. Они не только возглавляли гражданское управление, но были командующими войсками, расположенными в их губернии.

Городская реформа

Преобразования в управлении городами Петр 1 начал еще в 1699 году. Он вернулся из путешествия по Европе и решил внедрить множество нововведений. Первым изменением стало переименование земских старост в земских бурмистров и учреждение Бурмистерской палаты.

Бурмистерская палата — выборный орган городского самоуправления, учрежденный Петром 1 в Москве в 1699. Позже была переименована в Ратушу.

Функции Бурмистерской палаты:

• сбор податей и пошлин с посадского населения;
• справедливое распределение повинностей;
• хранение собранных средств и своевременная их выдача на государственные нужды царю;
• продажа гербовой бумаги;
• контроль над городским самоуправлением;
• разрешение споров посадских людей по гражданским и торговым искам.

Посадские люди — податное население городов. К концу XVIII века этот термин вытесняется наименованием «мещане».

В зависимости от способности платить налоги посадские люди делились на две большие категории:

1. Регулярные — горожане, способные на постоянной основе нести возложенные на них повинности (купцы, ремесленники).
2. Подлые — люди, работающие по найму и не имеющие стабильного заработка (чернорабочие, работники низких квалификаций).

Значение Бурмистерской палаты падает после введения в 1708 году губерний. Сбор налогов и многие другие функции Ратуши переходят к губернским учреждениям.

Главные преобразования в области городского самоуправления происходили в 1720—1724 годах. В 1720 году был создан Главный магистрат, который должен был курировать самоуправление во всех городах. Его первым президентом стал князь Юрий Юрьевич Трубецкой.

Источник: rus.team

Задачи Главного магистрата:

1. Учреждение магистратов во всех городах.
2. Снабжение магистратов уставами.
3. Контроль над сбором налогов и работой полиции в городах.
4. Утверждение решений по уголовным и гражданским делам, которые принимались на уровне городовых магистратов.
5. Содействие увеличение количества мануфактур.

В зависимости от размера городов они делились на пять разрядов. Городовые магистраты с выборными должностями и сложным устройством предполагалось учредить только в крупнейших городах. В более мелких — только вводились должности бургомистров и отдельные элементы самоуправления.

Таблица «Деление городов на разряды по городской реформе Петра I»

Функции городовых магистратов:

1. Исполнение распоряжений Главного магистрата.
2. Учреждение полиции и надзор за ее деятельностью.
3. Осуществление судебной власти над посадским населением (за исключением политических дел).
4. Обустройство госпиталей, учебных и благотворительных заведений.
5. Обеспечение пожарной безопасности городов.

В крупных городах в магистраты входили:

• президент;
• три бургомистра;
• шесть ратманов.

Ратманы — помощники бургомистров, первоначально избираемые на три года из числа достойных горожан.

Как восприняли

Реформа местного самоуправления была воспринята населением неоднозначно. Консервативно настроенная часть публики всячески сопротивлялась переменам. Трудности с внедрением нововведений осознавал и Петр 1. По его указу половина выборных членов Главного магистрата должны были быть иностранцы, хорошо владеющие русским языком. Это говорило о том, что сложно было найти достаточное количество прогрессивных людей среди местного населения, которые были бы эффективными проводниками реформ царя.

Чиновники на местах старались управлять по-прежнему в традиционном административно-командном стиле. Независимость отдельных выборных должностей от губернаторов была только формальной. Одновременно с этим сохранились традиционные элементы самоуправления — например, старинные мирские сходы. Городовые магистраты часто становились только «прослойкой» по передаче распоряжений от центральной власти к традиционному посадскому самоуправлению.

Итоги

К положительным итогам проведенных реформ можно отнести следующие:

1. Возросла эффективность сбора налогов.
2. Улучшилось снабжение армии и флота.
3. Были введены отдельные элементы самоуправления.
4. Произошло укрепление вертикали власти, усилилась связь центра и провинций.
5. Произведено более удобное административно-территориальное деление государства.

Минусы:

1. Усиление давление из центра на места.
2. Повышение налогового бремени.
3. Разрастание бюрократического аппарата.
4. Формальный характер многих нововведений.
5. Отсутствие четкого разделения между административной и судебной властью.

Значение

В результате преобразований Петра 1 была заложена основа государственного и местного самоуправления, которая с небольшими изменениями просуществовала до реформ Екатерины Великой. Была сделана попытка улучшить систему управления в России за счет внедрения лучших европейских образцов.

Реформаторский энтузиазм прогрессивного царя столкнулся с суровой объективной реальностью. Многие слои населения были не готовы к переменам, поэтому ряд нововведений остался только на бумаге, часть распоряжений трактовалась в формальном или волюнтаристском ключе.

В ходе реформы укрепилась вертикаль власти, Россия получила необходимые средства для ведения успешной внешней политики и продвинулась на пути к установлению абсолютизма.

Реформа местного самоуправления Петра I – это целый комплекс мероприятий, направленных на реорганизацию административного управления страны: образование новых территориальных единиц, систематизация управления этими новыми единицами и подчинение местных органов власти вновь образованным центральным.

Предпосылки реформ местного управления

Система административного деления и местного управления в России в конце XVII – начале XVIII века была крайне сложной, громоздкой и малоэффективной, а существующий бюрократический аппарат зачастую не исполнял возложенные на него задачи. Именно поэтому Петр I решился на ее модернизацию и унификацию по европейскому образцу.

Подготовка реформы началась сразу после завершения заграничного вояжа государя, в 1698 году. К этому моменту уже было понятно, что Россия начнет войну со Швецией за выход в Балтийское море.

Петр Алексеевич, познакомившись с западноевропейскими системами местного самоуправления, решил апробировать их на территории своего государства по ряду следующих причин:

• устаревшая воеводско-приказная система тормозила экономическое развитие страны;
• укрепление вертикали власти должно было обеспечить спокойствие регионов государства, предотвратить возможные народные волнения.

Интересно. За образец Петр I взял шведскую модель административно-территориального устройства; многие термины, введенные в оборот в это время, также были взяты из шведского и немецкого языков.

Цель реформ

Основной целью реформы, если говорить кратко, было упорядочение системы налогообложения на местах и выстраивание новой вертикали власти, при которой центральная опирается на местную. Петр I в условиях войны, реорганизации армии и постройки фактически с нуля флота, остро нуждался в средствах, в бесперебойных поступлениях в казну государства.

Интересно. Целью реформы стало также и регулярное пополнение армии рекрутами. При упорядочивании власти на местах вновь призванные на государственною военную службу лица могли быть централизованно и быстро переброшены в действующую армию.

Содержание реформ

Реформу местного управления при Петре Первом, ее содержание, условно можно разделить на две части:

• городская реформа 1699-1720 года;
• губернская реформа 1708-1718 года.

Городская реформа

В 1699 году для систематизации сбора налогов на местах Петром I были созданы Бурмистрские палаты в городах, или Ратуши (переименование прошло в том же 1699 году), которым подчинялись земские избы. В 1702 году были введены должности «воеводских товарищей» (взамен губных старост), которых выбирали из местного дворянства.

В результате воеводы были фактически отстранены от сбора финансовых средств и судебной деятельности, так как Ратуши и новые чиновники, выбранные для работы в них, занимались

• сбором налогов;
• организацией «постоя» армии;
• судебными делами (кроме политических дел) и сыском;
• общим надзором за исполнением приказов органов центральной власти.

Интересно. Вначале государь сделал выборы в городские Ратуши, местные органы власти, добровольными, а налоги поднял более чем в два раза, но после отказа ряда городов исполнять положения реформы, вынужден был снизить уровень налогообложения и сделать в 1705 году выборы в Ратуши обязательными для всех городов государства.

После губернской реформы Ратуши фактически утратили свое значение. Все административные полномочия сосредоточились в руках губернаторов.

Петр I, понимая, что городу все равно нужны свои собственные органы самоуправления, создал в 1720 году Главные Магистраты, подчиняющиеся непосредственно Сенату и приравненные по своим правам и обязанностям к коллегиям, а в 172-ом издал Регламент Главного Магистрата, по которому города были разделены на несколько разрядов в зависимости от численности населения:

• 3 тысячи дворов – большие города;
• 1,5 тысячи дворов – внутренние города;
• 1 тысяча дворов – город средних размеров;
• 500 дворов – малое территориальное образование;
• 250 дворов – самое малое городское образование.

Жители также делились на категории и подкатегории в зависимости от возможности участвовать в городском самоуправлении (таблица).

Категория	Подкатегория	Сословия	Участие в городском самоуправлении
Неподатные (освобожденные от уплаты налогов в казну)	—	Дворяне, духовенство (к этой же категории относились иностранные граждане-«гости»)	Участвовали в городском самоуправлении (на уровне сословных учреждений)
Податные (платящие налоги)	Регулярные	Богатые купцы, финансисты, интеллигенция (ученые, музыканты, художники), торговцы и ремесленники	Участвовали в городском самоуправлении
Подлые	Чернорабочие, наемные работники	Не участвовали в городском самоуправлении

Регулярные граждане, избиравшие бурмистров в Городские Магистраты, в свою очередь, делились на две гильдии в зависимости от уровня доходов.

Основные функции Магистратов заключались в:

• составлении списков налогоплательщиков и сборе налогов;
• ведении уголовных и гражданских дел;
• обеспечении безопасности городских жителей (в том числе пожарной безопасности);
• обеспечении сыска беглых крестьян и «тунеядцев», приставлении их к работам на благо государства;
• организации слободских (мирских) сходов и контроля за деятельностью слободских старост;
• контроле за «социальной сферой», организации домов призрения и приютов.

Губернская реформа

Губернскую реформу, которая проходила одновременно с формированием коллегий и стала зависимой от коллежского распорядка, также можно разделить на два этапа:

• I этап – с 1708-го по 1711год (согласно некоторым исследователям по 1714-ый);
• II этап – с 1718-го по 1720 год.

На первом этапе указом от 29 декабря 1708 года создавалось 8 губерний, во главе которых стояли губернаторы, назначавшиеся лично государем:

• Московская;
• Ингерманландская;
• Киевская;
• Смоленская;
• Казанская;
• Азовская;
• Архангельская (или Архангелогородская);
• Сибирская.

К каждой губернии приписывались определенные полки и верфи с целью их содержания и регулярного снабжения.

Все реорганизации на первом этапе напрямую были связаны с Северной войной, в ходе которой Петр предпринял реформу: децентрализация системы местного самоуправления и одновременно централизация всей системы управления государствам привели к бесперебойному поступлению финансов в казну и рекрутов в армию и на флот.

На втором этапе преобразования были связаны с постепенным переходом к мирной жизни (Северная война была практически закончена). 17 декабря 1718 года был издан указ о новом административно-территориальном делении государства (таблица).

Губерния (с 1718 года – 11 губерний; к вышеуказанным добавились Московская, Рижская и Астраханская губернии)во главе с генерал-губернатором, руководившим Губернской коллегией

Провинция (с 1718 года – 50 провинций)во главе с воеводой, руководившим Провинциальной земской канцелярией

Уезд (дистрикт)во главе с земскими комиссарами, руководившими Земскими канцеляриями

Все органы местного самоуправления находились в подчинении у соответствующих коллегий и отчитывались перед ними. Камер, Штатс-контор, Юстиц и Вотчинная коллегии имели на местах собственных представителей, входивших в органы местного самоуправления. Первое время при губернаторе существовал совет «ландратов», которых должны были избирать из местного дворянства, но через пять лет эти «советы» были упразднены указом императора.

Губернатор имел в своем подчинении помощников, ведавших:

• сбором налогов и другими финансовыми вопросами (обер-комиссар и обер-провиантмейстер, обер-инспектор);
• военными вопросами (обер-комендант);
• судебными делами и юстицией в целом (ландрихтер).

Губернаторы несли прямую ответственность за своевременное поступление средств в государственную казну и рекрутов в армию и на флот. За невыполнение поставленных задач им грозил в лучшем случае штраф, в худшем – опала, увольнение с должности и конфискация имущества в пользу государства.

Если губернаторы подчинялись непосредственно императору и избирались из его ближайшего окружения (например, главой Ингерманландской губернии был А. Д. Меньшиков), то воеводы – Сенату.

Они ведали:

• строительством (улучшение инфраструктуры городов, возведение новых крепостей);
• розыском беглых крестьян и солдат;
• безопасностью провинций.

Земские комиссары также ведали определенными юридическими, полицейскими и финансовыми вопросами; отчитывались непосредственно перед воеводами.

Интересно. Согласно реформе 1718 года, административные и судебные органы местной власти были разделены, а с 1724 года наряду с гражданскими дистриктами появились дистрикты военные.

Отдельно необходимо сказать о Малороссии, система которая в принципе не подвергалась изменениям. В ней было сохранено гетманское управление, но в военном отношении она подчинялась российским губернаторам, которые в большинстве случаев были людьми военными.

Итоги и результаты

Так как реформа проводилась в два этапа (первый этап – до войны и в ходе войны, а второй этап – после войны, то есть активной ее фазы), то итоги и результаты для каждого этапа следует рассматривать отдельно (таблица).

I этапа

II этапа

Упорядочение системы налогообложения, обеспечение бесперебойного поступления финансовых средств в казну государстваОрганизация системы рекрутских наборов.Организация системы снабжения армии и флота через «приписание» к губерниям отдельных полков и других воинских образований.Начало формирования системы полицейского контроля на местах с целью обеспечения общественного порядка и предотвращения народных восстаний и бунтов, а также для поиска беглых крестьян и солдат (приставление первых к работам и возвращение в армию вторых).

Снижение уровня дефицита государственного бюджета в целом.Обеспечение системы общественного порядка на местах за счет усиления полицейского надзора.Приведение к единообразию социальной структуры губернии и города.Разделение всех жителей на категории по профессиональному признаку, как в Западной Европе, на цеха и гильдии.Развитие городской инфраструктуры (появление большого количества новых мануфактур и фабрик в разных городах Империи).

Главным итогом реформ можно считать изменение всего принципа административно-территориального деления государства, уход от устаревшей и малоэффективной воеводско-приказной системы.

Интересно. По мнению ряда исследователей, вновь созданная система «приживалась» достаточно долго. Только иностранцы на русской службе и самые образованные люди государства понимали всю необходимость преобразований и четко следовали указаниям государя. Большая же часть российских чиновников еще долгое время ратовала за возвращение к старой, воеводско-приказной и уездной системе администрирования.

Значение реформ местного самоуправления

Основное значение реформы, ее суть заключалась в следующем: в ходе модернизации местного самоуправления (и в целом всех административных реформ Петра I) происходило постепенное выстраивание абсолютистской модели управления государством: абсолютная монархия предполагала усиление вертикали власти с опорой на местное самоуправление.

Также наблюдались:

• бюрократизация жизни по западноевропейскому образцу;
• разделение административной и судебной власти;
• разделение военной и гражданской государственной службы.

Важно также отметить, что проведенная реформа стала своевременной; обеспечила все нужды (как финансовые, так и рекрутские) реорганизованной армии и создающегося флота и сыграла важную роль в победе России в Северной войне.

Интересно. В органах местного самоуправления большей частью было представлено дворянство, которое таким образом еще более упрочило свое положение. Также увеличение числа госслужащих, а значит, и затрат на их содержание, стало основными минусами проведенной реформы (хотя нужно отметить, что Петру Алексеевичу удалось значительно сократить количество чиновников по сравнению со шведской системой, которую он взял за основу для своих преобразований).

Историография:

1. Ключевский В. О. Курс русской истории, М.: 1984 год.
2. Фоккеродт И. Г. Россия при Петре Первом, М.: 2000 год.
3. Исаев И. А. История государства и права, М.: 2006 год.