Понятие руководство в концепция нового способа управления governance

Переход
от концепции «нового государственного
менеджмента» к описанию управленческой
политики в категориях «governance»
свидетельствовал о серьезных подвижках
в методологии административных реформ.
Ориентация на универсальность и единую
методологию сменилась установками на
культурную гетерогенность. Публичное
управление не осуществляется одним и
тем же способом в Испании и Англии или
в Германии и Италии. Даже среди соседних
стран Европы, чьи традиции и культуры
близки, могут быть обнаружены значительные
различия. В такой централизованной и
унифицированной стране, как Франция,
существуют региональные особенности
административных практик и правил.

Современное
информационное общество, подвергая
сомнению все старые истины, создает
новые способы и принципы управления,
которые можно обозначить понятием
«governance». Это слово довольно сложно
перевести на русский язык. Варианты
следующие: руководство, регулирование,
общее управление, политическое управление.
Различают несколько основных подходов
к трактовке данного термина. В общем
плане понятие «governance» означает «способ,
посредством которого осуществляется
управление экономическим и социальным
развитием страны» [World Bank].

Документы
«Программы развития» ООН подчеркивают
другой смысл термина «governance». Говоря о
«хорошем управлении» («good governance»),
разработчики программы связывают его
с управленческой стороной деятельности
всей системы власти в стране: «»Governance»
можно рассматривать в качестве практики
экономической, политической и
административной власти по управлению
делами государства на всех уровнях.
[Это понятие] объединяет механизмы,
процессы и институты, через которые
граждане и группы выражают свои интересы,
реализуют свои законные права, выполняют
обязанности и балансируют между
различиями» [UNDP].

К
ключевым характеристикам «хорошего
управления» относятся:

– участие
(все
граждане обладают голосом в принятии
решений – прямо или посредством
легитимных институтов, представляющих
их интересы; такое широкое участие
строится на свободе ассоциаций и слова,
а также на способности к конструктивному
диалогу);

– верховенство
права (честность
и беспристрастность правовых структур,
особенно тех, которые обеспечивают
соблюдение прав человека);

– прозрачность
(свобода
информации; ее полнота и доступность
для всех, кто в ней заинтересован);

– чувствительность
(все
институты чутко реагируют на потребности
граждан);

– ориентация
на согласие (соблюдение
баланса интересов для достижения
широкого консенсуса по вопросу о том,
что более всего отвечает потребностям
группы и какими способами, с помощью
каких процедур этого следует добиваться);

– справедливость
(все
граждане имеют возможность улучшить
свое благосостояние);

– результативность
и действенность (максимально
эффективное использование ресурсов
для удовлетворения потребностей
граждан);

– подотчетность
(правительство,
частный бизнес и структуры гражданского
общества подотчетны общественности и
институциональным носителям прав);

– стратегическое
видение (лидеры
и общественность исходят из долговременных
перспектив управления и развития
личности, и отчетливо представляют себе
те меры, которые необходимы для их
реализации) [UNDP].

Согласно
трактовке Комитета по публичному
менеджменту ОЭСР, «governance» есть обеспечение
и распределение власти и авторитета,
призванных охранять конституционные
ценности. Современные административные
реформы связываются с переходом от
присущего новому государственному
менеджменту инструментализма к системным
подходам, нацеленным на более полный
учет политических и моральных аспектов
администрирования.

«Растущий
интерес к «governance» не следует
связывать с идеей упадка государства, –
пишут, например, Дж. Пьер и Г. Питерс, –
скорее, он отражает способность
государства развить новые стратегии
для повышения управляемости». В новой
концепции управления подчеркивается,
что ни государство само по себе, ни
гражданское общество в отрыве от
государства не способны создать
действенный механизм для решения
общественных проблем. И государство, и
гражданское общество становятся более
проницаемыми, и уже невозможно сказать,
где заканчивается одно и начинается
другое. Разделение обязанностей между
правительственными и неправительственными
учреждениями каждый раз начинается с
переговоров.

Проблема
сотрудничества – одна из новых тем
в теории нового публичного управления.
Она базируется на трех основных
постулатах:

– все
акторы, включенные в управление, имеют
общие задачи и не преследуют частных
интересов;

– акторы
обмениваются ресурсами, значимость
которых не является изначально данной,
а определяется в процессе обмена;

– установление
сотрудничества – сложный процесс,
предполагающий взаимодействие между
различными акторами, обладающими
собственными ресурсами.

Сотрудничество –
особый тип отношений между публичной
и частной сферами, котрый подразумевает
выработку единой платформы взаимодействия
с общими риском и ответственностью за
полученные результаты.

Таким
образом, общий смысл концепции «governance»
состоит в том, что государственное
управление утрачивает прежнюю жесткость,
детализированность и регламентированность;
оно базируется скорее на горизонтальных,
чем на вертикальных связях между
правительственными органами, ассоциациями
гражданского общества и бизнесом.
Подобное управление отличается как от
простого администрирования, при котором
источником политических решений
выступает исключительно политическое
руководство, так и от рыночной модели
с ее акцентом на торговой сделке, где
каждый участник пытается максимизировать
свою выгоду. Реализуясь посредством
переговоров, оно способно более эффективно
удовлетворять общественные потребности,
т.е. вырабатывать социально значимые
решения.

Соседние файлы в папке Лекции по ИТ

• #
• #
• #
• #
• #
• #
• #
• #

Обновлено: 23.04.2023

Существует много препятствий на пути внедрения принципов менеджмента в государственный сектор: традиционная бюрократическая ментальность, недостаточное знание даже основ менеджмента и рыночной экономики и принципов демократии. Препятствия можно найти также в существующем законодательстве, которое в большинстве случаев не обеспечивает нужную ступень гибкости в процессе принятия решений, которая требуется для внедрения новых управленческих методов.

Механизмы сетевых структур — сети и сообщества — показывают, что политика делается не только государственной администрацией и бюрократией, но и широким кругом организованных интересов.

Менеджеризм

Современные исследователи государственного менеджмента сосредотачиваются на изучении коммуникаций, связей и взаимодействий между менеджерами государственных, частных и общественных организаций, поскольку именно в этой сфере принимаются собственно реальные решения и осуществляются управленческие функции. Разработка проблемы управляемости — не принуждение, а кооперация государства в отношениях с частным бизнесом. Позитивные возможности государства в экономическом развитии определяются не его силой, а способностью создавать и поддерживать «сетевые структуры».

Критика менеджеризма

Во-первых, существуют основательные возражения против идеи рассмотрения граждан как клиентов, и против доводов в пользу предпринимательства. Государство не может ориентироваться исключительно на платежеспособный спрос клиентов, что нарушает основополагающие принципы социальной справедливости. Из-за того, что государственный и частный сектора так существенно различаются, предпринимательские, конкурентные модели частного сектора могут привести к созданию параллельных структур, выполняющих одни и те же функции, что создает больше путаницы, чем ясности в государственном управлении.

В — третьих, критики утверждают, что сторонники менеджеризма ошибаются в определении источников основных проблем. Менеджеризм утверждает, что основная проблема — это дисфункции административной системы, не позволяющие честным и работоспособным чиновникам проявить свои способности и, прежде всего, инициативу. Их критики, напротив, защищают административную систему и утверждают, что проблемы проявляются в несостоятельных политических суждениях и волеизъявлении политиков.

Содержание и основные уроки административных реформ за рубежом.

Административная реформа — целенаправленные изменения в организационных структурах, управленческих процессах и административных процедурах органов власти и управления, направленные на повышение эффективности их работы и качества предоставляемых ими услуг

Административные реформы на Западе

• разделение трех функций

• внедрение механизмов оценки эффективности

• введение оплаты по результатам

• приватизация государственных функций

• сокращение влияния правовых ограничений

• внедрение механизмов обратной связи оценки удовлетворенности клиентов

1. Определение показателей результативности и формирует систему обратной связи, что определяет устойчивость системы и качество управления

2. Широкое участие представителей гражданского общества

3. Единый критерий успешности реформы —

степень формализуемости результата для реформируемой госструктуры или функции

АР Начались в связи с общим недовольством населения в 70-ые гг. 20 века в связи с реальной практикой «Гос-ва всеобщего благоденствия» — соц политика большинства развитых стран обанкротились, т.е. основных целей не достигла. Более того, возникли следующие проблемы:

— Возрастал дефицит бюджета;

Встал вопрос об эффективности д-ти госаппарата, появилось недоверие населения гос-ву.

Встал вопрос: «Каким образом гос-ву регулировать общественное развитие?»

Это породило АР. Выделяют 4 группы стран:

1. Англосаксонская — Великобритания, США, Новая Зеландия, Австралия (в Астралии реформы были проведены наиболее радикально, построены на чистой концепции государственного менеджмента.

Были реализованы 4 основные позиции:

а) Ориентир на качество предоставляемых государством услуг;

б) Внедрение системы конкуренции среди гос организаций, основанной на принципах частного сектора;

в) Квантификация (кол-венное выражение) стоящих перед государством целей;

г) Ориентация на клиента, учёт многообразия потребностей — гос-во начинает зависеть от приоритетов «клиентов».

Сильная сторона этой ориентации:

— Переход от административного гос-ва (акцент на процедуры, правила, нормы) к эффективному гос-ву (акцент на результаты, к-ые рассматриваются как Outcome-based results — результаты второго уровня, не количественно, а кач-венно: уменьшилась преступность в к.-либо общине, повысились возможности для выпускников получить работу и проч.).

Эти реформы также показали слабости государственного менеджмента:

1. Усилилась проблема информационной ассимитрии (раньше гос сектор этим не отличался);

2. Усилился разрыв между органами, вырабатывающими политику (ориентирующимися на общие ценности и интересы населения), и и гос орг-циями, непосредственно предоставляющими услуги (ориентирующимися на конкретного клиента).

3. Возникло противоречие между гражданином и потребителем: «На кого ориентировано гос-во?»

Граждане перед гос-вом равны, а потребители — нет: приоритет отдаётся тем, кто в силах обеспечить платёжеспособный спрос.

Как следствие, обострилась проблема социальной справедливости.

1. New Public Management (Новое гос управление) повысило престиж гос службы;

2. Возросла оплата труда и её дифференциация;

3. Усилилась связь между результатами д-ти и самой оплатой;

4. Ресурсы общ-ва стали использоваться гораздо более рационально (появились возможности чаще использовать критерии Паретто).

Угрозы для общ-ва:

а) Усиление соц дифференциации и рассогласованности интересов различных слоёв (групп) населения;

б) Усилилась проблема саботажа со стороны чиновников.

2 группа стран — Наполеоновские страны — Франция, Швейцария, Италия.

АР стала осуществляться в сер. 80-ых гг.. Лейд-мотив — предоставление больших полномочий местным органам ГУ (децентрализация).

3 группа — Германия, Австрия;

4 группа — Группа Северных стран (Швеция).

Шведский опыт интиресен тем, что в процессе АР там стали широко привлекать представителей неправительственых орг-ций — бизнеса, профсоюзов, различных объединений и проч. Более или менее успешно здесь был осуществлён переход на бюджетирование по результатам.

Во всех странах реформы осуществлялись с привлечением СМИ, вовлекая население в дискуссию о ходе АР. В США была создана комиссия под председательством Гора. В реформу также были вовлечены лучшие эксперты, к-ые разрабатывали различные альтернативные варианты реформ. В комиссии Гора участвовало более 400 человек. Кроме того, в каждом из министерств в США были созданы специальные группы в среднем по 20 человек в каждой. Все АР на западе осуществлялись при сильнейшей политической поддержке (даже в случае смены президентов).

Основные положения НГУ:

• ориентация на результаты

• ориентация на клиента

• приватизация многих направлений деятельности государственных агентств

• расширение спектра методов, которые могут применяться для эффективного управления

. Критика НГУ

• государство не может ориентироваться исключительно на платежеспособный спрос клиентов, что нарушает основополагающие принципы социальной справедливости

• идеи НГУ дают менеджерам низшего уровня слишком большую власть, чтобы самостоятельно решать, что представляет собой закон, и как он должен исполняться

• источники проблем не в административной системе, а в несостоятельных политических суждениях и волеизъявлении политиков

Существует много препятствий на пути внедрения принципов менеджмента в государственный сектор: традиционная бюрократическая ментальность, недостаточное знание даже основ менеджмента и рыночной экономики и принципов демократии. Препятствия можно найти также в существующем законодательстве, которое в большинстве случаев не обеспечивает нужную ступень гибкости в процессе принятия решений, которая требуется для внедрения новых управленческих методов.

Механизмы сетевых структур — сети и сообщества — показывают, что политика делается не только государственной администрацией и бюрократией, но и широким кругом организованных интересов.

Менеджеризм

Современные исследователи государственного менеджмента сосредотачиваются на изучении коммуникаций, связей и взаимодействий между менеджерами государственных, частных и общественных организаций, поскольку именно в этой сфере принимаются собственно реальные решения и осуществляются управленческие функции. Разработка проблемы управляемости — не принуждение, а кооперация государства в отношениях с частным бизнесом. Позитивные возможности государства в экономическом развитии определяются не его силой, а способностью создавать и поддерживать «сетевые структуры».

Критика менеджеризма

Во-первых, существуют основательные возражения против идеи рассмотрения граждан как клиентов, и против доводов в пользу предпринимательства. Государство не может ориентироваться исключительно на платежеспособный спрос клиентов, что нарушает основополагающие принципы социальной справедливости. Из-за того, что государственный и частный сектора так существенно различаются, предпринимательские, конкурентные модели частного сектора могут привести к созданию параллельных структур, выполняющих одни и те же функции, что создает больше путаницы, чем ясности в государственном управлении.

В — третьих, критики утверждают, что сторонники менеджеризма ошибаются в определении источников основных проблем. Менеджеризм утверждает, что основная проблема — это дисфункции административной системы, не позволяющие честным и работоспособным чиновникам проявить свои способности и, прежде всего, инициативу. Их критики, напротив, защищают административную систему и утверждают, что проблемы проявляются в несостоятельных политических суждениях и волеизъявлении политиков.

Содержание и основные уроки административных реформ за рубежом.

Административная реформа — целенаправленные изменения в организационных структурах, управленческих процессах и административных процедурах органов власти и управления, направленные на повышение эффективности их работы и качества предоставляемых ими услуг

Административные реформы на Западе

• разделение трех функций

• внедрение механизмов оценки эффективности

• введение оплаты по результатам

• приватизация государственных функций

• сокращение влияния правовых ограничений

• внедрение механизмов обратной связи оценки удовлетворенности клиентов

1. Определение показателей результативности и формирует систему обратной связи, что определяет устойчивость системы и качество управления

2. Широкое участие представителей гражданского общества

3. Единый критерий успешности реформы —

степень формализуемости результата для реформируемой госструктуры или функции

АР Начались в связи с общим недовольством населения в 70-ые гг. 20 века в связи с реальной практикой «Гос-ва всеобщего благоденствия» — соц политика большинства развитых стран обанкротились, т.е. основных целей не достигла. Более того, возникли следующие проблемы:

— Возрастал дефицит бюджета;

Встал вопрос об эффективности д-ти госаппарата, появилось недоверие населения гос-ву.

Встал вопрос: «Каким образом гос-ву регулировать общественное развитие?»

Это породило АР. Выделяют 4 группы стран:

1. Англосаксонская — Великобритания, США, Новая Зеландия, Австралия (в Астралии реформы были проведены наиболее радикально, построены на чистой концепции государственного менеджмента.

Были реализованы 4 основные позиции:

а) Ориентир на качество предоставляемых государством услуг;

б) Внедрение системы конкуренции среди гос организаций, основанной на принципах частного сектора;

в) Квантификация (кол-венное выражение) стоящих перед государством целей;

г) Ориентация на клиента, учёт многообразия потребностей — гос-во начинает зависеть от приоритетов «клиентов».

Сильная сторона этой ориентации:

— Переход от административного гос-ва (акцент на процедуры, правила, нормы) к эффективному гос-ву (акцент на результаты, к-ые рассматриваются как Outcome-based results — результаты второго уровня, не количественно, а кач-венно: уменьшилась преступность в к.-либо общине, повысились возможности для выпускников получить работу и проч.).

Эти реформы также показали слабости государственного менеджмента:

1. Усилилась проблема информационной ассимитрии (раньше гос сектор этим не отличался);

2. Усилился разрыв между органами, вырабатывающими политику (ориентирующимися на общие ценности и интересы населения), и и гос орг-циями, непосредственно предоставляющими услуги (ориентирующимися на конкретного клиента).

3. Возникло противоречие между гражданином и потребителем: «На кого ориентировано гос-во?»

Граждане перед гос-вом равны, а потребители — нет: приоритет отдаётся тем, кто в силах обеспечить платёжеспособный спрос.

Как следствие, обострилась проблема социальной справедливости.

1. New Public Management (Новое гос управление) повысило престиж гос службы;

2. Возросла оплата труда и её дифференциация;

3. Усилилась связь между результатами д-ти и самой оплатой;

4. Ресурсы общ-ва стали использоваться гораздо более рационально (появились возможности чаще использовать критерии Паретто).

Угрозы для общ-ва:

а) Усиление соц дифференциации и рассогласованности интересов различных слоёв (групп) населения;

б) Усилилась проблема саботажа со стороны чиновников.

2 группа стран — Наполеоновские страны — Франция, Швейцария, Италия.

АР стала осуществляться в сер. 80-ых гг.. Лейд-мотив — предоставление больших полномочий местным органам ГУ (децентрализация).

3 группа — Германия, Австрия;

4 группа — Группа Северных стран (Швеция).

Шведский опыт интиресен тем, что в процессе АР там стали широко привлекать представителей неправительственых орг-ций — бизнеса, профсоюзов, различных объединений и проч. Более или менее успешно здесь был осуществлён переход на бюджетирование по результатам.

Во всех странах реформы осуществлялись с привлечением СМИ, вовлекая население в дискуссию о ходе АР. В США была создана комиссия под председательством Гора. В реформу также были вовлечены лучшие эксперты, к-ые разрабатывали различные альтернативные варианты реформ. В комиссии Гора участвовало более 400 человек. Кроме того, в каждом из министерств в США были созданы специальные группы в среднем по 20 человек в каждой. Все АР на западе осуществлялись при сильнейшей политической поддержке (даже в случае смены президентов).

Опора деревянной одностоечной и способы укрепление угловых опор: Опоры ВЛ — конструкции, предназначен­ные для поддерживания проводов на необходимой высоте над землей, водой.

Механическое удерживание земляных масс: Механическое удерживание земляных масс на склоне обеспечивают контрфорсными сооружениями различных конструкций.

Поперечные профили набережных и береговой полосы: На городских территориях берегоукрепление проектируют с учетом технических и экономических требований, но особое значение придают эстетическим.

Общие условия выбора системы дренажа: Система дренажа выбирается в зависимости от характера защищаемого.

Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. /
Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, И. Н. Барыгин [и др.]; под ред. Л. В. Сморгунова. –
Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. –
М.: РОССПЭН, 2006. – 381 с.

/c. . / – разделитель страниц (конец текста на странице)

Глава 14
Концепция нового способа управления (governance)

В основании подобной дифференциации лежат два основных фактора.

В целом восстановление значимости политического аспекта публичного управления в новой концепции наряду со старыми сюжетами (повышение политической роли исполнительных органов власти) характеризовалось и новыми составляющими.

Во-первых, государственное (шире – публичное) управление рассматривается как функция общественной координации, выполнять которую призваны не только профессионалы-управленцы, но и структуры и институты гражданского общества; и здесь речь идет не столько о влиянии, сколько об участии.

Во-вторых, государственные дела, государственные органы и организации становятся публичными и открытыми для общественной дискуссии, а последняя становится важным ресурсом выработки политико-управленческих решений.

В-третьих, основанием выработки политических и организационно-управленческих решений становится стремление к /c. 248/ достижению общего блага, общего интереса, которые определяются и государством, и общественными участниками процесса; никто не обладает правом узурпировать выражение общего интереса.

В-четвертых, государственное управление как управление общественными делами подвергается оценке не только с точки зрения прагматических критериев эффективности, но включает политико-моральные критерии; этический кодекс становится важной составной частью оценки управленческой деятельности.

В-пятых, процесс политико-управленческой деятельности становится насыщенным новыми формами и механизмами, включающими такие непривычные для прежних моделей составляющие, как общественная экспертиза, общественные форумы, государственно-общественные комиссии и т. д.

В целом можно сказать, что традиционная проблема соотношения политики и управления в этой новой концепции была направлена в сторону нахождения взаимосвязей общества с государственными институтами.

– участие (все граждане обладают голосом в принятии решений – прямо или посредством легитимных институтов, представляющих их интересы; такое широкое участие строится на свободе ассоциаций и слова, а также на способности к конструктивному диалогу); /c. 249/

– верховенство права (честность и беспристрастность правовых структур, особенно тех, которые обеспечивают соблюдение прав человека);

– прозрачность (свобода информации; ее полнота и доступность для всех, кто в ней заинтересован);

– чувствительность (все институты чутко реагируют на потребности граждан);

– ориентация на согласие (соблюдение баланса интересов для достижения широкого консенсуса по вопросу о том, что более всего отвечает потребностям группы и какими способами, с помощью каких процедур этого следует добиваться);

– справедливость (все граждане имеют возможность улучшить свое благосостояние);

– результативность и действенность (максимально эффективное использование ресурсов для удовлетворения потребностей граждан);

– подотчетность (правительство, частный бизнес и структуры гражданского общества подотчетны общественности и институциональным носителям прав);

– стратегическое видение (лидеры и общественность исходят из долговременных перспектив управления и развития личности, и отчетливо представляют себе те меры, которые необходимы для их реализации) [UNDP, 2002].

Перспективы модернизации управления

Инструменталистский подход

Системный подход

Общие характеристики

Средняя неопределенность и риск

Высокая неопределенность и риск

Четкое разделение труда между акторами

Сотрудничество между правительством, бизнесом, гражданским обществом

Требование понизить общественные расходы

Давление рынка (прозрачность, антикоррупционность)

Требование доверия и предсказуемости /c. 250/

Основной фокус

Снабженческие структуры

Упор на менеджмент

Упор на политику

Стремление к производительности

Стремление к эффективности

Подвижность/ автономия

Обеспечение совместной и целостной работы правительства

Акцент на клиенте/ потребителе

Акцент на гражданах

Специализация

Интеграция, координация (горизонтальная, вертикальная)

Операциональная эффективность/подотчетность

Макропроизводительность – воздействие/подотчетность

Ориентация на результат

Ориентация на последствия

Кратковременные перспективы

Долговременные перспективы

Одноцелевые агентства

Многоцелевые министерства

Раздельные проблемы/программы

Межпроблемные программы

Эффективность и совершенствование услуг

Риск-менеджмент и усиление инноваций

Низкая макропроизводительность

Недостаточная сбалансированность различных подходов / ценностей

Накопительная ментальность

Способность к адаптации в условиях возникающих вызовов

Недостаток координации

Создание новых форм сотрудничества между носителями прав

Слабость механизмов управления риском

Проблема сотрудничества – одна из новых тем в теории нового публичного управления. Она базируется на трех основных постулатах:

– все акторы, включенные в управление, имеют общие задачи и не преследуют частных интересов;

– акторы обмениваются ресурсами, значимость которых не является изначально данной, а определяется в процессе обмена; в связи с этим моральная поддержка становится важным ресурсом в принятии решений;

– установление сотрудничества – сложный процесс, предполагающий взаимодействие между различными акторами, обладающими собственными ресурсами.

Кооиман Я. Общественно-политическое правление (Social-political governance) // Государственное управление. Словарь-справочник. СПб., 2001. /c. 253/

Braibant G. The Past and Future of Public Administration // International Review of Administrative Sciences. 2002. Vol. 68. № 3.

Knill Ch., Lehmkuhl D. Private Actors and the State: Internationalization and Changing Patterns of Governance // Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions. 2002. Vol. 15. № 1.

Pierre J., Peters G. Governance, Politics, and the State. N.Y., 2000.

Rhodes R.A.W. Understanding Governance. Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability. Buchingham, 1999.

Teisman G., Klijn E.H. Partnership Arrangements: Governmental Rhetoric or Governance Scheme? // Public Administration Review. 2002. Vol. 62. № 2.

Vigoda E. From Responsiveness to Collaboration: Governance, Citizens, and the Next Generation of Public Administration // Public Administration Review. 2002. Vol. 62. № 5.

World Bank. Governance: The World Bank’s Experience. Washington, 1994.

2. В чем суть нового решения проблемы соотношения политики и управления в этой концепции?

4. Каково значение принципа сотрудничества в новой концепции государственного управления?

Свидетельство и скидка на обучение каждому участнику

Зарегистрироваться 15–17 марта 2022 г.

Описание презентации по отдельным слайдам:

Новые способы управления

Представители
Дж. Пьер
Г. Питерс
К. Книлл
Д. Лемкуля

Причины появления
Изменение формы управления государства и стратегии государственного менеджмента (государство не принуждает, а создает и поддерживает сетевые структуры)
Появление новой формулы управления, согласно которой гос. служба ответственна перед политиками и гражданами при взаимном доверии всех заинтересованных сторон

Особенности
Государственное управление – функция общественной организации
Государственные структуры становятся публичными
Основа выработки решения – стремление к достижению общего блага
Государственное управление так же включает политико-моральеные критерии
Процесс политико-управленческой деятельности насыщается новыми формами и механизмами

Основные принципы управления
Участие
Верховенство права
Прозрачность
Чувствительность
Ориентация на согласие
Справедливость
Результативность и действенность
Подотчетность
Стратегическое видение
Сотрудничество

Отличия от других школ

• подготовка к ЕГЭ/ОГЭ и ВПР
• по всем предметам 1-11 классов

Курс повышения квалификации

Охрана труда

Курс профессиональной переподготовки

Охрана труда

Курс профессиональной переподготовки

Библиотечно-библиографические и информационные знания в педагогическом процессе

• Сейчас обучается 344 человека из 66 регионов

• Для учеников 1-11 классов и дошкольников
• Бесплатные сертификаты учителям и участникам

Дистанционные курсы для педагогов

Найдите материал к любому уроку, указав свой предмет (категорию), класс, учебник и тему:

5 611 609 материалов в базе

• ЗП до 91 000 руб.
• Гибкий график
• Удаленная работа

Самые массовые международные дистанционные

Школьные Инфоконкурсы 2022

Свидетельство и скидка на обучение каждому участнику

Другие материалы

Вам будут интересны эти курсы:

Оставьте свой комментарий

• 19.09.2020 223
• PPTX 113 кбайт
• 0 скачиваний
• Оцените материал:

Настоящий материал опубликован пользователем Новгородова Ольга Тимофеевна. Инфоурок является информационным посредником и предоставляет пользователям возможность размещать на сайте методические материалы. Всю ответственность за опубликованные материалы, содержащиеся в них сведения, а также за соблюдение авторских прав несут пользователи, загрузившие материал на сайт

Если Вы считаете, что материал нарушает авторские права либо по каким-то другим причинам должен быть удален с сайта, Вы можете оставить жалобу на материал.

Автор материала

40%

• Подготовка к ЕГЭ/ОГЭ и ВПР
• Для учеников 1-11 классов

Московский институт профессиональной
переподготовки и повышения
квалификации педагогов

Дистанционные курсы
для педагогов

663 курса от 690 рублей

Выбрать курс со скидкой

Выдаём документы
установленного образца!

Учителя о ЕГЭ: секреты успешной подготовки

Время чтения: 11 минут

Новые курсы: преподавание блогинга и архитектуры, подготовка аспирантов и другие

Время чтения: 16 минут

В Россию приехали 10 тысяч детей из Луганской и Донецкой Народных республик

Время чтения: 2 минуты

Отчисленные за рубежом студенты смогут бесплатно учиться в России

Время чтения: 1 минута

Россияне ценят в учителях образованность, любовь и доброжелательность к детям

Время чтения: 2 минуты

Школы граничащих с Украиной районов Крыма досрочно уйдут на каникулы

Время чтения: 0 минут

Рособрнадзор предложил дать возможность детям из ДНР и ЛНР поступать в вузы без сдачи ЕГЭ

Время чтения: 1 минута

Подарочные сертификаты

Ответственность за разрешение любых спорных моментов, касающихся самих материалов и их содержания, берут на себя пользователи, разместившие материал на сайте. Однако администрация сайта готова оказать всяческую поддержку в решении любых вопросов, связанных с работой и содержанием сайта. Если Вы заметили, что на данном сайте незаконно используются материалы, сообщите об этом администрации сайта через форму обратной связи.

Все материалы, размещенные на сайте, созданы авторами сайта либо размещены пользователями сайта и представлены на сайте исключительно для ознакомления. Авторские права на материалы принадлежат их законным авторам. Частичное или полное копирование материалов сайта без письменного разрешения администрации сайта запрещено! Мнение администрации может не совпадать с точкой зрения авторов.

Последняя четверть XX — начало XXI в. является важной вехой на пути интенсивного поиска оптимальных моделей государственного управления, который вылился в проведение т.н. административных реформ, сначала в странах Запада, а потом и в других частях света.

Необходимость серьезной трансформации традиционных систем государственного управления может быть объяснена не столько локальными причинами социально экономического характера, сколько глубинными общественными сдвигами в современном мире: формированием структур постиндустриального общества, развитием глобализационных процессов и глобальной экономической конкуренции, появлением наднациональных институтов и развитием гражданского общества.

Однако, несмотря на многочисленность определений, большинство экспертов связывают появление нового государственного менеджмента с административными реформами, развернувшимися в 80-90-е гг. XX в., прежде всего в таких странах, как Великобритания, Новая Зеландия, Австралия, США, Канада. По замечанию Э. Данзаера, вначале политические деятели и государственные служащие провели административные реформы и только впоследствии эти преобразования были проанализированы и прокомментированы специалистами в области государственного управления.

Таким образом, основной посыл New Public Management заключается в моделировании рыночных процессов внутри государственного сектора и заимствовании технологий управления, разработанных для частных компаний. Это выражается, прежде всего, в сокращении масштабов и ресурсов государственного управления (приватизация; децентрализация; дерегулирование; делегирование ряда государственных полномочий рыночным структурам; уменьшение расходов на государственный аппарат за счет его сокращения, реструктуризация и маркетизация; пересмотр обязанностей государства и отказ от некоторых из них, связанных, прежде всего, с социальным обеспечением населения) и усовершенствовании механизмов управления государственными финансами и бюджетом (конкурсный тендер; контрактная система внутри государственной службы, передача на подряд; введение режима платности ряда услуг для потребителей).

New Public Management ставит под сомнение эффективность традиционной модели государственного управления с присущей ей иерархической подчиненностью и централизацией управленческих решений, более того, он провозглашает переход к постбюрократическому, менеджериальному миру.

Различия между традиционно бюрократическими и пост бюрократическими моделями управления:

— бюрократическая организация фокусируется, прежде всего, на собственных потребностях и перспективах, а постбюрократическая — на потребностях и перспективах потребителя;

— бюрократическая организация базируется на четком распределении ролей и ответственности между работниками, постбюрократическая — на сплоченности работников, действующих как одна команда;

— бюрократическая организация оценивает свою деятельность по объему освоенных ресурсов и количеству выполняемых задач, постбюрократическая — по результатам, представляющим ценность для потребителей;

— бюрократическая организация неукоснительно соблюдает установленные законом процедуры, постбюрократическая способна менять правила при появлении новых требований к производимым ей услугам.

1. развивает конкуренцию между поставщиками общественных услуг (как между организациями государственного сектора, так и между организациями государственного сектора и частными компаниями);

2. расширяет права граждан, передавая функции контроля от бюрократических структур на уровень местного самоуправления;

3. оценивает работу учреждений не по затратам (выполнению бюджета), а по результатам;

4. руководствуется в процессе осуществления деятельности, прежде всего, целями (миссией), а не инструкциями;

5. превращает налогоплательщиков в потребителей государственных услуг, предоставляя им более широкий выбор, в частности, в сфере образования, повышения квалификации, решения жилищно-коммунальных вопросов и т.д.;

6. приватизирует, где это возможно, деятельность государственных агентств, т.е. передает государственные функции частным организациям, обычно по контракту;

8. децентрализует управление, руководствуясь принципом кооперации;

9. предпочитает рыночные механизмы управления, а не бюрократические;

10. ориентируется не столько на оказание услуг, сколько на стимулирование решения возникающих в обществе проблем всеми секторами — государственным, частным и некоммерческим.

Очевидно, что существует тесная теоретико-методологическая связь между описанными выше принципами. Так, если правительство ставит перед собой цель решать актуальные общественные проблемы, то оно будет оценивать работу бюрократических структур по конкретным результатам. Если правительство руководствуется рыночным подходом к управлению, то оно будет стремиться всесторонне развивать конкуренцию внутри государственного сектора и т.д.

Несмотря на то, что ход административных реформ во многом является отражением процесса построения государства и согласуется с институциональным контекстом, тренд 1980-90-х гг. повсеместно являлся одним и тем же — расширение практики использования рыночных механизмов и методов менеджмента в государственном секторе. В этот период отмечается некоторое сближение административных систем различных стран. Одни исследователи считают сближение следствием глобализации, развития наднациональных институтов вроде ЕС, другие видят в этом положительное влияние идей New Public Management. Так, по мнению Г. Питерса и Д. Савойи, внедрение последних в практику государственного управления способствует стандартизации политической повестки дня реформаторов и осуществлению глобальной трансформации бюрократических правительств. Этой же позиции придерживается Д. Кеттл, заявивший о формировании международного реформаторского движения за новый государственный менеджмент.

Трансформация традиционной модели государственного управления началась с Великобритании, но очень быстро охватила и другие регионы. В 1990-е гг. новый государственный менеджмент стал одним из доминирующих направлений модернизации административных систем во всем мире, в особенности, в Северной Америке, Европе, Австралии и Азиатско-Тихоокеанском регионе. Одним из факторов, способствовавших его распространению, была позиция Всемирного Банка, МВФ и ОЭСР2, выступавших защитниками реформ в духе нового государственного менеджмента.

Несмотря на популярность и распространенность New Public Management, не стоит рассматривать развитие менеджерской модели государственного управления в качестве панацеи от всех бед. Мировой опыт реформирования государственного сектора на рыночных принципах выявил серьезные противоречия этого процесса и далеко не однозначные его результаты. Управленцы и экономисты критикуют новый государственный менеджмент по нескольким направлениям.

Ряд исследователей высказывали сомнения относительно применимости методов управления в частном секторе к государственной сфере. Противники конвергенции справедливо замечали, что государство, в отличие от рынка, ориентировано на удовлетворение коллективных интересов, и цели его деятельности определяются очень расплывчато (служить обществу, сохранять законность и порядок, уменьшать неравенство, повышать благосостояние граждан и т.п.). Другими словами, государство представляет собой не зарабатывающую, а обслуживающую систему, ему больше присуща кооперация и патернализм, нежели конкуренция.

Если в частном секторе существует прямая связь между коммерческим успехом и качеством предоставляемой клиенту услуги, то предоставление услуг государственными учреждениями не находится в зависимости от действия рыночных механизмов, а скорее определяется законом и политической оценкой социально-экономических приоритетов. Очевидно, что государственные институты подвержены большему давлению со стороны политических сил, групп интересов, налогоплательщиков и избирателей, чем частные компании. По этой причине у государства не может быть одной единственной рациональности — экономической. Оно не может организовать производство и продажу государственных услуг по рыночным правилам, наоборот, оно вынуждено примирять конфликтующие между собой ценности: справедливость, эффективность, демократия, равенство. Искусственное же навязывание конкуренции может повлечь ориентацию государственных структур на извлечение прибыли и/или максимизацию показателей в ущерб предоставлению тех услуг, которые не приносят желаемого эффекта, но являются тем не менее социально значимыми.

Противники New Public Management убеждены, что в определенной мере эта управленческая модель противоречит принципам демократии, поскольку, во-первых, рассматривает граждан как клиентов, потребителей государственных услуг, а не как источников политической власти, во-вторых, ставит на первое место экономическую эффективность, и такие понятия, как мораль, этика, справедливость оказываются для него второстепенными. К тому же, новый государственный менеджмент не способствует привлечению граждан к управлению. По меткому замечанию зарубежных специалистов при разделении функций рулевого лодки и гребцов про владельца лодки просто забыли.

Good Governance как новая парадигма в практике административного реформирования в конце 1990-2000-х гг.

Как и в случае с новым государственным менеджментом, Good Governance характеризуется наличием разнообразных подходов к его содержанию. Одни исследователи интерпретируют ее как возврат к государству всеобщего благоденствия, другие — как один из неизбежных циклов реформ, в ходе которых происходит быстрая смена разделения и реинтеграции государственных субъектов. Однако Good Governance не заменяет собой предыдущие управленческие модели, а включает их в новый контекст равноправных партнерских отношений. Она представляет собой менее сложную структуру, чем в условиях государства всеобщего благоденствия, достаточно гибкую и ориентированную на человека при предоставлении услуг, направленную на интеграцию автономных возможностей граждан при решении социальных проблем, которые отодвигались на второй план при реализации менеджери-альных принципов.

И хотя большинство исследователей склонны полагать, что в современном мире не существует никаких объективных стандартов Good Governance, в ряде источников все-таки содержится универсальный набор компонентов, отражающих специфику этой модели. Так, в Программе ООН основными принципами Good Governance, которые распространяются на всех участников политического процесса, являются следующие:

1) участие в принятии государственных решений;

2) консенсус при принятии решений;

3) стратегическое видение;

4) обратная связь;

5) эффективность при проведении государственной политики;

6) ответственность всех участников процесса;

9) верховенство закона.

Как и любая другая управленческая модель, Good Governance не лишена недостатков. Во-первых, для того чтобы обеспечить широкое участие общества в принятии государственных решений, правительству необходимо инвестировать время и ресурсы в организацию институциональных рамок подобных процессов. И даже при условии обеспечения последних, как правило, остается не решенным технический вопрос о наиболее полном представительстве общества в процесс принятия государственных решений. Добавим к этому временные и организационные затраты государственных структур на дальнейшую обработку поступивших от граждан предложений. Так, например, еще в 2000 г. правительство Великобритании инициировало общественные обсуждения при принятии Закона о свободе информации, в результате чего было получено 2248 комментариев на проект нормативного акта. Очевидно, что анализ такого объема информации значительно сокращает скорость принятия решений, что в условиях быстро изменяющегося мира может иметь негативные последствия для объекта управления.

В-третьих, позиционирование общества как полноценного участника государственного управления может спровоцировать массовое недовольство в случае одобрения тех решений, которые не выгодны для той или иной группы. Соответственно, социальные группы должны быть готовы к принятию любых результатов публичных обсуждений.

В-четвертых, поскольку Good Governance предполагает прозрачность и оптимальный доступ общества к информации, то появляется техническая проблема обеспечения такого доступа для отдельных категорий граждан. Предсказуемо, что этнические меньшинства, инвалиды, жители отдаленных территорий даже при наличии их желания могут быть исключены из процессов не только обсуждения, но и обеспечения информацией по многим важным вопросам.

Тем не менее, документы и программы, принимаемые ОЭСР, Всемирным банком, другими международными организациями, а также правительствами и общественными ассоциациями, свидетельствуют об инкорпорации основных идей Good Governance в институциональную среду различных стран. В частности, Федеральное министерство экономической кооперации и развития Германии активно занимается распространением основных идей Good Governance не только в своей стране, но и в партнерских государствах — Гане, Ботсване, Бразилии, Танзании, Индонезии, Вьетнаме. Так, в 2000-е гг. на базе министерств, местных органов власти и гражданского общества Индонезии им был реализован Проект развития, в рамках которого были проведены опросы о качестве обслуживания в местных поликлиниках. Результаты опросов были совместными усилиями проанализированы и опубликованы, а выявленные проблемы для последующего урегулирования направлены на соответствующие властные уровни. Повторный опрос показал позитивные изменения

в решении общественных вопросов. В итоге в 2009 г. Министерство административного реформирования Индонезии приняло нормативный акт о регулярном проведении подобных опросов населения на местном уровне.

Эти программы и проекты, направленные на адаптацию Good Governance к системам государственного управления различных стран, дифференцированных как геополитически, так и по уровню социально-экономического и политического развития, дают нам основания для интерпретации Good Governance в качестве глобальной модели, актуальной для применения в административных практиках современных государств. Ее использование возможно как на уровне системы государственного управления в целом, так и в рамках составляющих ее подсистем.

Во-первых, децентрализация и относительная свобода всех звеньев системы государственного управления, что проявляется в повышении самостоятельности нижних этажей бюрократической иерархии, в реализации принципа субсидиарности и передаче ряда государственных функций на уровень местного самоуправления.

Во-вторых, активное вовлечение неправительственных организаций и бизнес-ассоциаций в процесс принятия политико-управленческих решений, превращение органов государственной власти в публичные и открытые для общественной дискуссии и переговоров структуры, заинтересованные в совместных усилиях для удовлетворения общественных интересов и решения общественных проблем. Государство инициативно берет на себя функцию налаживания сотрудничества, становясь партнером формирующейся широкой кооперации, а не властным институтом, узурпирующим право выражать общий интерес, определять общее благо и навязывающим свой стандарт поведения.

В-четвертых, оценка деятельности государственных структур по результатам, представляющим ценность для граждан. При этом система государственного управления как управления общественными делами подвергается оценке как с точки зрения прагматических критериев эффективности, так и политических и моральных аспектов администрирования, связанных с выработкой социально значимых решений.

В-пятых, оздоровление системы государственного управления, с одной стороны, через использование практики менеджмента, которая касается кратковременных трудовых отношений на государственной службе, введения системы оплаты труда за качество, формирования стратегий развития отраслей народного хозяйства, развития новых информационных систем и сервисов G2G, G2B и, конечно, G2C, с другой — создание конкурентной среды в сфере предоставления общественных услуг, поддержка появления конкурирующих между собой государственных структур, частных фирм и некоммерческих организаций.

Наконец, усовершенствование механизмов управления государственными финансами и бюджетом, что влечет за собой сокращение затрат, с их привязкой к результатам деятельности, а не требуемым ресурсам, повышение прозрачности бюджетов и прибыльности государственных организаций.

Полагаем, что детерминирующее воздействие при заимствовании элементов этой управленческой модели оказывают: во-первых, культурная институциональная среда, требующая учета демократической административной традиции, зрелого гражданского общества, активного политического участия населения; во-вторых, управленческая среда, предполагающая наличие рационального бюрократического аппарата, действующего в соответствии с формальными правилами и инструкциями и поддерживающего проводимые реформы, включенность в процесс принятия решений и контроля за их реализацией представительных институтов и органов местного самоуправления; в-третьих, экономическая среда, представленная зрелым конкурентоспособным коммерческим сектором, способным взять на себя выполнение некоторых государственных функций и оказание ряда услуг населению, а также развитой рыночной системой, основанной на ограниченном вмешательстве государства, свободном предпринимательстве и других механизмах свободного распределения средств в обществе.

Читайте также:

• Рейтинг школ железнодорожного московской области
• Развитие социальных компетенций у старших дошкольников в системе доу
• Определение арбитражного суда содержание исполнение сроки обжалования кратко
• Информационная система предприятия кратко
• Программа кружка пешеходный туризм в школе рб

Концепция нового способа управления governance понятие руководство

Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. /
Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, И. Н. Барыгин [и др.]; под ред. Л. В. Сморгунова. –
Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. –
М.: РОССПЭН, 2006. – 381 с.

/c. . / – разделитель страниц (конец текста на странице)

Глава 14
Концепция нового способа управления (governance)

В предыдущих главах учебника уже использовалось понятие «governance» как способа управления, описываемого в теориях нового государственного менеджмента и политических сетей. Однако этот термин в последние годы стал использоваться в качестве новой парадигмы государственного управления, которая хотя и базируется на некоторых уже достигнутых трактовках, тем не менее в целом выходит за рамки прежних представлений. В данной главе будут рассмотрены следующие вопросы: соотношение политики и управления в концепции «governance»; теоретические источники концепции «governance»; принцип сотрудничества как основа нового способа управления.

14.1. Соотношение политики и управления в концепции «governance»

Переход от концепции «нового государственного менеджмента» к описанию управленческой политики в категориях «governance» свидетельствовал о серьезных подвижках в методологических основаниях административных реформ. Ориентация на универсальность и единую методологию сменилась установками на культурную гетерогенность и партикуляризм. Как подчеркивает Г. Бребант, «публичное управление не осуществляется одним и тем же способом в Испании и Англии или в Германии и Италии. Даже среди соседних стран Европы, чьи традиции и культуры близки, могут быть обнаружены значительные различия. В такой централизованной и унифицированной стране, как Франция, существуют региональные особенности административных практик и правил» [Braibant, 2002, 335]. В исследованиях управленческих процессов возросла значимость политологического анализа. Оказалось, что отделение управления от политики, на котором настаивал новый государственный менеджмент, было самонадеянным и бесперспективным.

В основании подобной дифференциации лежат два основных фактора.

Во-первых, изменилось отношение к новому государственному менеджменту как теории публичного управления, так и практики административных реформ, которые были проведены во многих странах в 80–90-х годах прошлого века. Скептическое отношение к новому государственному менеджменту уже проявлялось в ходе его триумфального шествия по страницам журналов и книг, а также в процессе внедрения его принципов в систему публичного управления. Хотя движение за новый государственный менеджмент и /c. 247/ способствовало решению некоторых проблем, связанных с повышением эффективности предоставления услуг населению и активизации структур государственной службы в условиях финансового и леги-тимационного кризисов государства, тем не менее «экономизация» административной теории и практики встретило сопротивление со стороны тех, кто считал, что публичное управление имеет такие особенности по сравнению с менеджментом, недоучет которых ведет к деформации достигнутых менеджериальным подходом успехов. Понятия общественных ценностей, политической ответственности государственного управления, демократии, общественного доверия, гражданского сотрудничества, публичности и открытости государственной службы и др. оказались трудно совместимыми с идеологией нового государственного менеджмента. В целом критика нового государственного менеджмента велась с позиций теории демократии, где гражданин не мог рассматриваться как покупатель услуг государства, а государство лишь как поставщик этих услуг.

Во-вторых, теория политических сетей, противопоставленная бюрократическим и менеджериальным концепциям публичного управления, позволила сформулировать ряд идей, составляющих основу новой системы публичного управления, объединяющего государство с другими агентами, участвующим в процессе принятия решений по публичным вопросам. В ее концептуальной структуре понятие «governance» стало использоваться в новом качестве как способ «управления без правительства», в котором подчеркивался равноправный характер общения в политических сетях правительственных и неправительственных структур. Тем не менее, как подчеркивали некоторые исследователи, теория политических сетей говорила больше о составе участников, чем о способе управления. Соответственно появилась потребность в такой концептуальной модели, которая была бы адекватна описанию процесса взаимодействия новых агентов решения публичных дел. Термин «governance» и был взят в качестве основного для описания нового способа управления в сетевом обществе. При этом повысилась значимость политических вопросов взаимодействия, включенных в публичное управление агентов.

В целом восстановление значимости политического аспекта публичного управления в новой концепции наряду со старыми сюжетами (повышение политической роли исполнительных органов власти) характеризовалось и новыми составляющими.

Во-первых, государственное (шире – публичное) управление рассматривается как функция общественной координации, выполнять которую призваны не только профессионалы-управленцы, но и структуры и институты гражданского общества; и здесь речь идет не столько о влиянии, сколько об участии.

Во-вторых, государственные дела, государственные органы и организации становятся публичными и открытыми для общественной дискуссии, а последняя становится важным ресурсом выработки политико-управленческих решений.

В-третьих, основанием выработки политических и организационно-управленческих решений становится стремление к /c. 248/ достижению общего блага, общего интереса, которые определяются и государством, и общественными участниками процесса; никто не обладает правом узурпировать выражение общего интереса.

В-четвертых, государственное управление как управление общественными делами подвергается оценке не только с точки зрения прагматических критериев эффективности, но включает политико-моральные критерии; этический кодекс становится важной составной частью оценки управленческой деятельности.

В-пятых, процесс политико-управленческой деятельности становится насыщенным новыми формами и механизмами, включающими такие непривычные для прежних моделей составляющие, как общественная экспертиза, общественные форумы, государственно-общественные комиссии и т. д.

В целом можно сказать, что традиционная проблема соотношения политики и управления в этой новой концепции была направлена в сторону нахождения взаимосвязей общества с государственными институтами.

Современное информационное общество, подвергая сомнению все старые истины, создает новые способы и принципы управления, которые можно обозначить понятием «governance». Это слово довольно сложно перевести на русский язык. Варианты следующие: руководство, регулирование, общее управление, политическое управление. Различают несколько основных подходов к трактовке данного термина. В общем плане понятие «governance» означает «способ, посредством которого осуществляется управление экономическим и социальным развитием страны» [World Bank, 1994, VII]. Эксперты Всемирного банка считают, что оно фактически сходно с понятием «руководство» («leadership»). Вместе с тем, по мнению ряда авторов, такое его толкование не совсем точно отражает смысл отношений, возникающих между государственными институтами, бизнес-структурами и ассоциациями гражданского общества.

Документы «Программы развития» ООН подчеркивают другой смысл термина «governance». Говоря о «хорошем управлении» («good governance»), разработчики программы связывают его с управленческой стороной деятельности всей системы власти в стране: «»Governance» можно рассматривать в качестве практики экономической, политической и административной власти по управлению делами государства на всех уровнях. [Это понятие] объединяет механизмы, процессы и институты, через которые граждане и группы выражают свои интересы, реализуют свои законные права, выполняют обязанности и балансируют между различиями» [UNDP, 2002]. К ключевым характеристикам «хорошего управления» относятся:

– участие (все граждане обладают голосом в принятии решений – прямо или посредством легитимных институтов, представляющих их интересы; такое широкое участие строится на свободе ассоциаций и слова, а также на способности к конструктивному диалогу); /c. 249/

– верховенство права (честность и беспристрастность правовых структур, особенно тех, которые обеспечивают соблюдение прав человека);

– прозрачность (свобода информации; ее полнота и доступность для всех, кто в ней заинтересован);

– чувствительность (все институты чутко реагируют на потребности граждан);

– ориентация на согласие (соблюдение баланса интересов для достижения широкого консенсуса по вопросу о том, что более всего отвечает потребностям группы и какими способами, с помощью каких процедур этого следует добиваться);

– справедливость (все граждане имеют возможность улучшить свое благосостояние);

– результативность и действенность (максимально эффективное использование ресурсов для удовлетворения потребностей граждан);

– подотчетность (правительство, частный бизнес и структуры гражданского общества подотчетны общественности и институциональным носителям прав);

– стратегическое видение (лидеры и общественность исходят из долговременных перспектив управления и развития личности, и отчетливо представляют себе те меры, которые необходимы для их реализации) [UNDP, 2002].

Согласно трактовке Комитета по публичному менеджменту ОЭСР, «governance» есть обеспечение и распределение власти и авторитета, призванных охранять конституционные ценности. Современные административные реформы связываются им с переходом от присущего новому государственному менеджменту инструментализма к системным подходам, нацеленным на восстановление или более полный учет политических и моральных аспектов администрирования [Public, 2002]. Различия между этими подходами можно описать в форме следующих противополагаемых тезисов (см. табл. 1).

Перспективы модернизации управления

Инструменталистский подход

Системный подход

Общие характеристики

Средняя неопределенность и риск

Высокая неопределенность и риск

Четкое разделение труда между акторами

Сотрудничество между правительством, бизнесом, гражданским обществом

Требование понизить общественные расходы

Глобализация

Давление рынка (прозрачность, антикоррупционность)

Требование доверия и предсказуемости /c. 250/

Основной фокус

Снабженческие структуры

«Govеrnancе»-структуры

Упор на менеджмент

Упор на политику

Стремление к производительности

Стремление к эффективности

Подвижность/ автономия

Обеспечение совместной и целостной работы правительства

Акцент на клиенте/ потребителе

Акцент на гражданах

Специализация

Интеграция, координация (горизонтальная, вертикальная)

Операциональная эффективность/подотчетность

Макропроизводительность – воздействие/подотчетность

Ориентация на результат

Ориентация на последствия

Кратковременные перспективы

Долговременные перспективы

Одноцелевые агентства

Многоцелевые министерства

Раздельные проблемы/программы

Межпроблемные программы

Эффективность и совершенствование услуг

Риск-менеджмент и усиление инноваций

Низкая макропроизводительность

Недостаточная сбалансированность различных подходов / ценностей

Накопительная ментальность

Способность к адаптации в условиях возникающих вызовов

Недостаток координации

Создание новых форм сотрудничества между носителями прав

Слабость механизмов управления риском

При всей своей несомненной новизне, системный подход к управлению частично связан с инструментальным и включает в себя ряд концептуальных положений теории сетей, синергетики, общественно-государственного управления, теории демократии коммунитарного типа. Следует также подчеркнуть, что он не умаляет роли государства как одного из главных агентов принятия решений. Так, в докладе Комитета ОЭСР отмечается, что «несмотря на громоздкость и сложную структуру, правительство остается единым органом, оно действует в соответствии с конституцией и в пространстве административного права, а результаты управления зависят от слаженной работы таких затрагивающих правительство в целом рычагов, как выработка политики, бюджетный процесс, управление /c. 251/ гражданской службой и подотчетность, в рамках соответствующей политико-административной культуры» [Public, 2002, 6].

Этот акцент на роли государства призван показать, что реализация концепции «governance» не ведет к уменьшению управляемости социумом. Если в теории политических сетей на передний план выдвигалась автономия сетей по отношению к государственной власти 1 , то теперь ситуация изменилась. «Растущий интерес к «governance» не следует связывать с идеей упадка государства, – пишут, например, Дж. Пьер и Г. Питерс, – скорее, он отражает способность государства развить новые стратегии для повышения управляемости» [Pierre, Peters, 2000, 136]. Та же мысль проводится в работе К. Книлла и Д. Лемкуля: «Мы исследуем «governance» с государственнической точки зрения. Хотя такой подход не является ни конвенциональным, ни модным в современной политической науке, мы считаем его более полезным для анализа новых структур управления» [Knill, Lehmkuhl, 2002]. Это, конечно, не означает, что государство вновь становится доминирующим агентом. В новой концепции управления подчеркивается, что ни государство само по себе, ни гражданское общество в отрыве от государства не способны создать действенный механизм для решения общественных проблем. И государство, и гражданское общество «становятся более проницаемыми, и уже невозможно сказать, где заканчивается одно и начинается другое. Разделение обязанностей между правительственными и неправительственными учреждениями каждый раз начинается с переговоров» [Кооиман, 2001, 332].

Таким образом, общий смысл концепции «governance» состоит в том, что государственное управление утрачивает прежнюю жесткость, детализированность и регламентированность; оно базируется скорее на горизонтальных, чем на вертикальных связях между правительственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом. Подобное управление отличается как от простого администрирования, при котором источником политических решений выступает исключительно политическое руководство, так и от рыночной модели с ее акцентом на торговой сделке, где каждый участник пытается максимизировать свою выгоду. Реализуясь посредством переговоров между государственными и негосударственными структурами, заинтересованными в совместных усилиях для достижения взаимоприемлемого результата, оно способно более эффективно удовлетворять общественные потребности, т.е. вырабатывать социально значимые решения. /c. 252/

Проблема сотрудничества – одна из новых тем в теории нового публичного управления. Она базируется на трех основных постулатах:

– все акторы, включенные в управление, имеют общие задачи и не преследуют частных интересов;

– акторы обмениваются ресурсами, значимость которых не является изначально данной, а определяется в процессе обмена; в связи с этим моральная поддержка становится важным ресурсом в принятии решений;

– установление сотрудничества – сложный процесс, предполагающий взаимодействие между различными акторами, обладающими собственными ресурсами.

Сотрудничество – особый тип отношений между публичной и частной сферами. В противоположность контрактной модели, когда главным актором выступает администрация, устанавливающая цели и объекты соглашения, форму кооперации и др., сотрудничество подразумевает выработку единой платформы взаимодействия с общими риском и ответственностью за полученные результаты [Teisman, Klijn, 2002, 203]. Как подчеркивает Э. Вигода, сотрудничество достижимо тогда, когда граждане и их ассоциации получают полномочия на решение ряда общественных задач: «Наделение полномочиями стимулирует аутентичное свободное поведение граждан без вмешательства государства. Правительство может создать внешние условия для проявления активности индивидов, групп или организованных институтов. Программами вовлечения и сотрудничества должны руководить граждане, а управлять практики, понимающие их» [Vigoda, 2002, 535].

Переход от теории «нового государственного менеджмента» к концепции «governance» – результат как усилий ученых-компаративистов, так и практики административного управления. Пока существует несколько трактовок понятия «governance». Возникнет ли на его основе нечто более фундаментальное, покажут время, исследования и практика. Но говорить сегодня об административно-политических реформах, не учитывая практику стран, обратившихся к новой концепции, значит обрекать реформы на неполноту и незавершенность. Конечно, как следует из самой этой концепции, единой модели реформирования сегодня быть не может. Но общая тенденция, естественно, должна приниматься во внимание.

Кооиман Я. Общественно-политическое правление (Social-political governance) // Государственное управление. Словарь-справочник. СПб., 2001. /c. 253/

Braibant G. The Past and Future of Public Administration // International Review of Administrative Sciences. 2002. Vol. 68. № 3.

Knill Ch., Lehmkuhl D. Private Actors and the State: Internationalization and Changing Patterns of Governance // Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions. 2002. Vol. 15. № 1.

Pierre J., Peters G. Governance, Politics, and the State. N.Y., 2000.

Public Sector Modernization: a New Agenda. Executive Summary 2002 // 26th Session of the Public Management Committee of OECD (http://www.oecd.org).

Rhodes R.A.W. Understanding Governance. Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability. Buchingham, 1999.

Teisman G., Klijn E.H. Partnership Arrangements: Governmental Rhetoric or Governance Scheme? // Public Administration Review. 2002. Vol. 62. № 2.

UNDP. Good Governance and Sustainable Human Development // Governance for Sustainable Human Development. A UNDP Policy Document. 2002. (http://magnet.undp.org).

Vigoda E. From Responsiveness to Collaboration: Governance, Citizens, and the Next Generation of Public Administration // Public Administration Review. 2002. Vol. 62. № 5.

World Bank. Governance: The World Bank’s Experience. Washington, 1994.

«Governance» как новый способ управления, участие, прозрачность, сотрудничество.

1. Какие основные причины привели к возникновению концепции «governance»?

2. В чем суть нового решения проблемы соотношения политики и управления в этой концепции?

3. Какие основные подходы к определению содержания концепции «governance»?

4. Каково значение принципа сотрудничества в новой концепции государственного управления?

5. В чем состоит отношение к государству в концепции «governance»? /c. 254/

1 Один из разработчиков сетевого подхода к политике Р. Родес, в частности, писал: «»Governance» относится к самоорганизации, межорганизационным сетям, характеризуемым взаимозависимостью, обменом ресурсами, правилами игры и значительной автономией от государства» (Rhodes, 1999, 15).

Источник

1. Концепция «нового государственного менеджмента»

Осипова Д.В.

2.

Кризис классической политикоадминистративной модели управления был
обусловлен следующими причинами:
– слабая мотивация труда госслужащих и
нехватка квалифицированного персонала
– развитие протекционизма и коррупции
– неспособность госаппарата реагировать на
изменения

3.

Особенности перехода к
государственному менеджменту
находят выражение:
– в приверженности действию и
изменению, а не устойчивости,
определенной норме;
– в принципе субсидиарности
современной организации управления;
– в новом критерии эффективности
деятельности системы
государственного управления,
ориентированного на качество услуг и
рентабельность.

4.

Д. Осборн и Т. Геблер «Переосмысливая
управление. Как дух предпринимательства
трансформирует публичный сектор»
В книге используется термин
«предпринимательское управление».

5. Принципы Д. Осборна и Т. Геблера

1. Скорее руководство другими, чем
выполнение их функций.

6.

2. Скорее предоставление
возможности выбора
потребителям, чем их
обслуживание.

7.

3. Включение конкуренции в
предоставление услуг.

8.

4. Организация посредством скорее
задач, чем правил

9. Социальная функция:

5. Вкладывание капиталов в
результаты, а не в намерения

10.

6. Интенсивная ориентация на
потребителя

11.

7. Поощрение скорее
предпринимательского
зарабатывания, чем
бюрократической траты

12.

8. Внимание скорее
профилактике, чем лечению

13.

9. Децентрализация организаций и
усиление совместной работы

14.

10 Достижение перемен
посредством
рыночно-ориентированных
намерений

15. Понятие «руководство» в новом государственном менеджменте

• Понятие «руководство» подразумевает
налаживание сети кооперативных
отношений, а не простого
администрирование.
• Именно государство берет на себя
инициативную функцию
сотрудничества, становясь партнером, а
не исключительно доминирующим и
властным институтом, навязывающим
свой стандарт деятельности.

16.

«Предпринимательское управление появилось как
реакция на один из распространенных стереотипов
государственных работников – нерасположенность к
риску – и на ограниченность бюрократизма.
Предпринимательство, предполагалось, даст простор
созидательным и инновационным способностям
государственных менеджеров, а также сделает их более
ответственными за свои собственные решения… Оно
также хорошо согласовывалось с проводимыми
структурными реформами, с независимыми
агентствами, преимущественно возглавляемыми
лидерами-предпринимателями на основе не постоянной
службы, а контракта об эффективной деятельности…
Другой идеей, связанной с менеджериализмом в
публичном секторе, является управление,
ориентированное на покупателя».
(Г. Питерс и Д. Савой)

17. Рынок и государственный менеджмент

Рыночные модели регулирования взяты за
основу.
• Рыночная модель поведения считается
приемлемой для государственных служащих
всех уровней
• Мотивация и оценка их деятельности
строится как если бы они были участниками
операций на рынке
• Структура организации управления
публичным сектором рассматривается по
аналогии со структурой организации бизнеса

18. Новый подход к организации

Основными для организации в
государственно-административном
управлении считались следующие
признаки:
• Большой размер организации,
• Формализация организации,
• Рациональность организации
• Иерархическая структура
организации
• Специализация в организации

19.

Подход к организации в рамках концепции
нового государственного менеджмента
характеризуется двумя основными
моментами:
• повышением самостоятельности нижних
этажей иерархических государственных
организаций
• перемещением акцентов с собственно
построения организации на ее
взаимоотношения со средой.

20.

Основной акцент при
реформировании
административногосударственного управления на
пути внедрения менеджериальных
методов и структур делается на
децентрализации и
деконцентрации

21.

• Принцип децентрализации делегирование полномочий и
ответственности нижним уровням
управления
• Принцип деконцентрации — создание
множества независимых агентств и
ослабление иерархических связей.
Последнее определяется
необходимостью введения
конкуренции в государственное
управление.

22.

Концепция нового
государственного менеджмента
подвергается критике за:
— экономизм
— отсутствие интереса к этическим
проблемам
— умаление значения специфики
публичной сферы

23. Концепция «политических сетей»

24.

К пересмотру традиционных управленческих
подходов привели следующие причины:
— выросшая плюрализация общественных структур
— сложность взаимоотношений между различными
группами населения
— высокий уровень общественных потребностей и
ожиданий
— большой масштаб неопределенности и риска
— возросшее влияние международного фактора на
внутреннюю политику государства
— информатизация общества
— падение доверия населения к центральным
органам управления

25. Понятие «политические сети»

Политическая сеть – это множество
разнообразных государственных,
частных, общественных организаций
и учреждений, которые имеют общую
цель.
При этом акцент делается на
активном и осознанном
взаимодействии акторов,
формирующих политическое решение
и участвующих в его выполнении.

26. Характеристики политических сетей:

• Политические сети представляют собой такую
структуру управления публичными делами, которая
связывает государство и гражданское общество
• политическая сеть складывается для выработки
соглашений в процессе обмена имеющимися у ее
акторов ресурсов.
• политической сети свойственен общий кооперативный
интерес
• с точки зрения выработки политических решений
участники сети не выстраиваются в некоторую
иерархию, доминируют не вертикальные, а
горизонтальные отношения.
• сеть представляет из себя договорную структуру,
состоящую из набора контрактов, возникающих на
основе согласованных формальных и неформальных
правил коммуникации

27.

Политическая сеть представляет собой
систему
государственных
и
негосударственных образований в
определенной
сфере
политики,
которые
взаимодействуют
между
собой
на
основе
ресурсной
зависимости с целью достижения
общего согласия по интересующему
всех
политическому
вопросу,
используя
формальные
и
неформальные нормы.

28. Основные положения концепции политических сетей:

• теория политических сетей
восстанавливает связи между
управлением и политикой
• в теорию включено моральное
измерение управления и процесса
производства политического
решения
• связи и отношения составляют
ключевой пункт рассмотрения

29.

Дифференцирующие критерии:
• степень внутренней интеграции,
• число участников сети
• распределение ресурсов между
ними.

30. Виды политических сетей

• Политические сообщества
• Профессиональные сети
• Межуправленческие сети
• Сети производителей
• Проблемные сети

31. Понятие «руководство» в концепции «политических сетей»

Руководство осуществляется способом
организации общих переговоров
между государственными и
негосударственными структурами по
осуществлению взаимного интереса
совместными усилиями, а
следовательно для принятия
политического решения,
удовлетворяющего все стороны
соглашения.

32.

Спасибо за внимание!