КонсультантПлюс: примечание.
Ст. 34 (в ред. ФЗ от 29.05.2023 N 184-ФЗ) применяется к правоотношениям, возникшим в связи с проведением выборов, назначенных после 29.05.2023.
КонсультантПлюс: примечание.
Положения ст. 34, касающиеся избирательных комиссий муниципальных образований, применяются в части, не противоречащей ФЗ от 14.03.2022 N 60-ФЗ.
1. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
(в ред. Федеральных законов от 21.07.2005 N 93-ФЗ, от 30.11.2011 N 361-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
2. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
(абзац введен Федеральным законом от 21.07.2005 N 93-ФЗ, в ред. Федерального закона от 25.12.2008 N 281-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется, глава поселения входит в состав представительного органа поселения и исполняет полномочия его председателя.
(абзац введен Федеральным законом от 29.11.2010 N 315-ФЗ; в ред. Федеральных законов от 03.02.2015 N 8-ФЗ, от 28.12.2016 N 494-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
3. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
(в ред. Федерального закона от 27.05.2014 N 136-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
4. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частью 2.1 статьи 36, частями 5 и 11 статьи 37, статьями 74 и 74.1 настоящего Федерального закона.
(в ред. Федеральных законов от 07.05.2009 N 90-ФЗ, от 28.12.2016 N 494-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
5. Структура органов местного самоуправления в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 300 человек — на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.
(в ред. Федеральных законов от 21.07.2005 N 93-ФЗ, от 25.11.2008 N 222-ФЗ, от 23.06.2014 N 165-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.
(в ред. Федерального закона от 21.07.2005 N 93-ФЗ)
Местный референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, которая образована в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении местного референдума. Указанная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3 процентов от их общей численности и представить подписные листы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении местного референдума. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию муниципального образования, которая проверяет подлинность собранных подписей, назначает дату проведения местного референдума, а также осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума. Полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Полномочия местной администрации по материально-техническому обеспечению проведения местного референдума осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
(в ред. Федерального закона от 21.07.2005 N 93-ФЗ)
При отсутствии предусмотренной настоящим Федеральным законом инициативы граждан о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.
(в ред. Федерального закона от 21.07.2005 N 93-ФЗ)
Численность и срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального образования, а также порядок избрания, полномочия и срок полномочий первого главы данного муниципального образования в случае отсутствия инициативы граждан о проведении указанного в настоящей части местного референдума устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.
(абзац введен Федеральным законом от 25.11.2008 N 222-ФЗ)
Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводятся в сроки, предусмотренные законодательством о выборах и референдумах.
(абзац введен Федеральным законом от 25.11.2008 N 222-ФЗ; в ред. Федеральных законов от 23.05.2020 N 154-ФЗ, от 29.05.2023 N 184-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию вновь образованного муниципального образования, которая назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования и осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению выборов. Полномочия избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Материально-техническое обеспечение проведения выборов в представительный орган вновь образованного муниципального образования осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
(абзац введен Федеральным законом от 25.11.2008 N 222-ФЗ)
До формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения вновь образованного муниципального образования на соответствующих территориях в соответствии со статьями 14, 15 и 16 настоящего Федерального закона осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.
(абзац введен Федеральным законом от 25.11.2008 N 222-ФЗ)
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующих территориях, действуют в части, не противоречащей федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, а также муниципальным правовым актам органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.
(абзац введен Федеральным законом от 25.11.2008 N 222-ФЗ)
Органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования.
(абзац введен Федеральным законом от 25.11.2008 N 222-ФЗ)
До урегулирования муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования вопросов правопреемства в отношении органов местных администраций, муниципальных учреждений, предприятий и организаций, ранее созданных органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, или с их участием, соответствующие органы местных администраций, муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы.
(абзац введен Федеральным законом от 25.11.2008 N 222-ФЗ)
5.1. Положения части 5 настоящей статьи не применяются в случае преобразования городского округа в городской округ с внутригородским делением либо в случае создания внутригородских районов, а также городского округа с внутригородским делением в городской округ в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Срок полномочий представительных органов внутригородских районов первого созыва, срок полномочий представительного органа городского округа первого созыва, наделенного статусом городского округа с внутригородским делением, срок принятия уставов таких внутригородских районов, срок внесения соответствующих изменений в устав данного городского округа, преобразованного в городской округ с внутригородским делением, срок формирования органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления данного городского округа и внутригородских районов устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.
Выборы в представительные органы создаваемых внутригородских районов должны быть проведены в сроки, предусмотренные законодательством о выборах и референдумах.
(в ред. Федерального закона от 29.05.2023 N 184-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
В случае принятия закона субъекта Российской Федерации о преобразовании городского округа в городской округ с внутригородским делением выборы главы такого городского округа не назначаются и не проводятся, если указанный закон субъекта Российской Федерации вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган городского округа был бы вправе принять решение о назначении выборов главы муниципального образования в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
В случае наделения законом субъекта Российской Федерации городского округа статусом городского округа с внутригородским делением до формирования органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления такого городского округа и внутригородских районов в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона их полномочия осуществляют органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления данного городского округа, сформированные (избранные, назначенные) до принятия указанного закона субъекта Российской Федерации.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления городского округа с внутригородским делением, преобразованного из городского округа, в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления городского округа, сформированных (избранных, назначенных) до принятия закона субъекта Российской Федерации о преобразовании городского округа в городской округ с внутригородским делением. При этом вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами преобразованного городского округа с внутригородским делением.
Срок упразднения внутригородских районов, срок прекращения полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления данных внутригородских районов, срок полномочий представительного органа городского округа первого созыва, преобразованного из городского округа с внутригородским делением, срок внесения соответствующих изменений в устав данного городского округа, срок формирования (избрания) органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления такого городского округа устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.
Упразднение внутригородских районов в соответствии с законом субъекта Российской Федерации должно осуществляться не позднее шести месяцев со дня принятия указанного закона.
В случае наделения законом субъекта Российской Федерации городского округа с внутригородским делением статусом городского округа до формирования (избрания) органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления такого городского округа в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона их полномочия осуществляют органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления данного городского округа и внутригородских районов, сформированные (избранные, назначенные) до принятия указанного закона субъекта Российской Федерации.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления городского округа, преобразованного из городского округа с внутригородским делением, в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления городского округа и внутригородских районов, сформированных (избранных, назначенных) до принятия закона субъекта Российской Федерации о преобразовании городского округа с внутригородским делением в городской округ. При этом вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами преобразованного городского округа.
(часть 5.1 введена Федеральным законом от 27.05.2014 N 136-ФЗ)
6. В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:
1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования — в соответствии с частью 2 статьи 36 настоящего Федерального закона.
7. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.
8. Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
(в ред. Федерального закона от 30.11.2011 N 361-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
9. Финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.
(в ред. Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
- Авторы
- Резюме
- Файлы
- Ключевые слова
- Литература
Михнева С.В.
1
Михнев И.П.
1
Митячкина Е.С.
2
1 Волгоградский институт управления (филиал) ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ»
2 ФГБОУ ВО «Астраханский государственный университет»
В работе рассматривается правовой статус руководителя исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления в условиях новых правовых основах, закрепленных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Правовое регулирование деятельности руководителя местной администрации охватывается двумя федеральными законами: Федеральным законом № 131-ФЗ и Федеральным законом № 25-ФЗ от 2 марта 2007 года «О муниципальной службе в Российской Федерации». В связи с чем возникает ситуация, когда, с одной стороны, глава местной администрации может быть одновременно избранным на муниципальных выборах руководителем муниципального образования, а, с другой стороны, данный субъект муниципального управления посредством процедуры назначения может возглавлять только исполнительно-распорядительный орган и поэтому выступать в качестве сити-менеджера. В зависимости от выбора муниципальным образованием вышеизложенных вариантов изменяется и модель правового положения главы местной администрации, комплекс его должностных прав и обязанностей. Таким образом, актуальность исследования обусловлена ответом на вопрос: влияет ли способ поступления на должность (избрание или назначение) главы исполнительно-распорядительного местного органа на его правовой статус, то есть, кем будет являться данный субъект муниципального управления – должностным лицом местного самоуправления или муниципальным служащим.
местное самоуправление
местная администрация
исполнительно-распорядительный орган
муниципальный служащий
должностное лицо местного самоуправления
глава местной администрации
правовой статус
1. Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон: [принят 6 октября 2003 г.] // Собрание Законодательства Российской Федерации. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.
2. Митячкина Е.С., Михнева С.В. Правовое регулирование положения главы местной администрации и муниципального служащего в Российской Федерации // Гуманитарные исследования. – 2016. – № 2 (58). – С. 157-162.
3. Михнев И.П., Михнева С.В., Айвазян А.Г., Серкина Е.П. Правовое регулирование деятельности в сфере информационной безопасности в Российской Федерации: достижения, проблемы и перспективы развития // Вестник Алтайской академии экономики и права. – 2018. – № 6. – С. 227-233.
4. Российская Федерация. Законы. О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон: [принят 2 марта 2007 г.] // Собрание Законодательства РФ. – 2007. – № 10. – Ст. 1152.
5. Сальникова Н.А., Михнев И.П. Проведение аттестации знаний студентов с помощью компьютерного тестирования // Известия Волгоградского государственного технического университета. Серия: Новые образовательные системы и технологии обучения в вузе. – 2007. – Т. 4. – № 7 (33). – С. 182-184.
6. Михнева С.В., Митячкина Е.С. Ценностные характеристики местного самоуправления // Гуманитарные исследования. – 2017. – № 4 (64). – С. 248-253.
7. Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях РФ» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. – № 3. – Ст. 173.
8. Михнев И.П., Сальникова Н.А., Мединцева И.П. Защита конфиденциальной информации от несанкционированного доступа при проектировании автоматизированных систем радионуклидной спектрометрии на базе сцинтилляционного гамма-спектрометра. В книге: Научное обозрение: коллективная монография / под ред. Э.Н. Рябинина. – Чебоксары, 2018. – С. 48-58.
9. Шумилов Г.С. Муниципальные служащие и должностные лица в системе местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2016. – № 2. – С. 13-17.
10. Михнева С.В. Проблемы определения правового положения органов местного самоуправления как юридических лиц // Вестник Волгоградского филиала МФЮА. – 2015. – № 1. – С. 71-79.
11. Воронин П.С. Юридическое положение руководителей органов местного самоуправления в РФ. В сборнике «Потенциал вуза в кадровом и экспертном сопровождении органов государственного и муниципального управления» / под общ. ред. Голышева И.Г. – 2015. – С. 72-78.
12. Михнев И.П., Сальникова Н.А., Кравец А.Г. Защита информации от несанкционированного доступа при анализе радиационных характеристик помещений спектрометрическим методом // Известия Волгоградского государственного технического университета. – 2018. – № 8 (218). – С. 105-109.
13. Логунов К.Н. Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. – 2015. – № 3. – С. 38-41.
14. Михнева С.В., Михнев И.П., Чернова А.П. Правовые основы определения юридического положения должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих в Российской Федерации. В сборнике «Социально-экономические и правовые основы инновационного развития»: сборник научных статей. – Пенза, 2018. – С. 104-111.
15. Михнева А.И. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации: организационно-правовые аспекты // Аллея науки. – 2018. – Т. 5. – № 4 (20). – С. 813-817.
16. Колесова Т.С. Правовое регулирование статуса распорядительных органов муниципальных образований в РФ // Научный вестник Волгоградской академии государственной службы. Серия: Юриспруденция. – 2012. – № 1. – С. 44-49.
17. Михнева С.В. Современная реформа местного самоуправления в Российской Федерации: итоги и перспективы // Вестник Волгоградского филиала МФЮА. – 2015. – № 1. – С. 63-70.
18. Михнева С.В., Сорокина Н.В. Образование и профессиональная подготовка муниципальных служащих как факторы демократического развития Российской Федерации // Профессиональные инновации. – 2013. – № 4. – С. 97.
19. Тадыкова А.П. Правовой статус исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления // Научный вестник Волгоградской академии государственной службы. Серия: Юриспруденция. – 2011. – Т. 2. – № 6. – С. 97-104.
20. Бабкин Н.К., Агафонов К.С. Общие принципы организации местного самоуправления в РФ // Российская юстиция. – 2015. – № 6. – С. 22-27.
Введение
Местное самоуправление является законодательно признанной основой конституционного строя, выступающей как ценностью и достижением современного государственно-общественного развития, так и необходимым условием правового демократического государства и гражданского общества, а потому важность и актуальность рассмотрения институтов муниципальной власти и управления трудно переоценить. В этой связи сегодня местное самоуправления интенсивно развивается, получает понятийную и категориальную разработку, законодательную регламентацию и усовершенствование функционирования на практике. Примером тому является проведение реформы местного самоуправления в связи с принятием 6 октября 2003 года Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации» и последующим изменением территориальных, политических, юридических, финансово-экономических и иных основ муниципального управления [1].
Сегодня в современных условиях можно подвести первые итоги реформирования, обозначить достоинства введенных инноваций, а также выявить проблемные стороны реформы, пробелы правового регулирования и недостающие обоснования новых элементов. Таким образом, элементы муниципального права, активно развиваясь, требуют соответствующего юридического сопровождения. А потому нуждаются, прежде всего, в научном осмыслении для правильности определения ряда понятий, выявления субъектов и определения их правового положения [2].
В общем значении местное самоуправление – это самостоятельная, под свою ответственность деятельность по решению местных вопросов как непосредственно (посредством местных сходов, конференций, собраний и территориально-общественного самоуправления), так и через органы местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ обозначил обязательные органы местного самоуправления – это: представительный орган (местная дума), глава муниципального образования и исполнительно-распорядительный орган (местная администрация). При этом федеральный законодатель позволил главе муниципалитета руководить как местной думой, так и местной администрацией. Таким образом, можно двояко оценивать и анализировать руководителя местной администрации, поскольку он может выступать либо в качестве главы муниципального образования – в случае избрания его на муниципальных выборах, либо в качестве сити-менеджера – в случае назначения его на должность главой муниципалитета. При этом важность представляет выявление правовых оснований и фактических критериев отнесения данного субъекта – руководителя местной администрации к должностным лицам местного самоуправления или к муниципальным служащим [3].
Цель исследования – опираясь на нормы и положения действующего законодательства, проанализировать правовое положение главы исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления (местной администрации) с учетом предусмотренных моделей поступления его на должность, а также выявить основания и критерии отнесения данного лица к категории должностных лиц местного самоуправления или муниципальных служащих.
Материал и методы исследования
Нормативно-правовую базу исследования составляют следующие нормативно-правовые акты: Конституция Российской Федерации 1993 года, Европейская Хартия местного самоуправления, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с изменениями от 01.01.2019 г., Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Уставы муниципальных образований [4].
Методы исследования составили следующие: общенаучный метод диалектики научного познания действительности, а также основанные на нем частно-научные методы, такие как социологический, статистический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, структурно-функциональный, формально-юридический. При этом применялись анализ, синтез, индукция и дедукция для системного изучения объекта исследования в его внутренних и внешних взаимосвязях.
На наш взгляд, данная тема, посвященная анализу правового положения главы местной администрации, при выявлении юридических критериев и основ отнесения данного субъекта к муниципальным служащим или должностным лицам местного самоуправления, закономерно предполагает анализ правовых основ определения оснований для должностных лиц государственной власти и государственных служащих, поскольку в законе о муниципальной службе в статье 5 закрепляется принцип взаимосвязи, преемственности и соотношения государственной службы и муниципальной службы. Рассматриваемые вопросы находятся на стыке различных отраслей права. С одной стороны, такие юридические отраслевые науки как: конституционное и муниципальное право, закрепляющие общие положения и статус муниципальных органов, административное право, регулирующее прохождение государственной и муниципальной службы, закрепляющее понятие должностного лица [5].
Таким образом, важное значение приобретает относительно новый политико-правовой и должностной институт сити-менеджера в системе местной власти и ее органов. Или, иначе говоря, институт главы местной администрации, назначенного по контракту, по причине неоднозначности определения его правового положения, а также места и роли в системе муниципального управления. Непосредственно термин «сити-менеджер» законодатель в нормативно-правовых актах не употребляет. Использование данной категории, на наш взгляд, вызвано скорее его смысловым значением и сложившейся практикой, чем правовым определением. Учитывая наличие корпуса муниципальных служащих в органах местного самоуправления, деятельность которых представляет важное значение, так как их главная задача – обеспечивать исполнение полномочий местных органов, требуется выяснить, является ли сити-менеджер муниципальным служащим.
Результаты исследования и их обсуждение
Правовое положение главы местной администрации обусловлено моделью формирования органов местного самоуправления и их должностных лиц. Поэтому права и обязанности руководителя исполнительного органа будут определяться, с одной стороны, исходя из его статуса как главы муниципального образования. А, с другой стороны, как назначенного муниципального служащего. Таким образом, образуемая двойственность юридического положения рассматриваемого субъекта требует научного анализа, важность которого подчеркивается новой правовой моделью главы местной администрации – «сити-менеджера», по поводу места и роли которого отсутствует единство мнений как в юридической научной области, так и в правоприменительной сфере. Категорию сити-менеджера можно сформулировать следующим образом. Сити-менеджер – это лицо, являющееся главой исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления (или местной администрации), назначенное по контракту главой муниципального образования в результате проведения конкурса, а глава муниципалитета, в свою очередь, избирается в качестве руководителя представительного местного органа из числа депутатов муниципального образования. Таким образом, напрашивается вывод о том, что глава местной администрации может поступать на должность в результате двух способов: посредством избрания, в случае, если глава муниципального образования является руководителем местной администрации, и его правовой статус совмещает правомочия по двум муниципальным должностям. И второй вариант – посредством назначения на должность в результате проведения конкурса [6].
Правовое положение главы местной администрации закрепляется в уставе муниципального образования, а также определяется федеральным законодательством. При этом возникает вопрос – с позиции структурно-функционального подхода изменяется ли правовое положение руководителя исполнительно-распорядительного органа в зависимости от способа поступления его на должность: избрания или назначения. А также следует ли учитывать тот факт, что в органах местного самоуправления существуют два вида должностей – муниципальная должность, которая замещается руководителями органов местного самоуправления, и должность муниципальной службы. В соответствии с федеральными и региональными законами, а также с муниципальными правовыми актами муниципальная должность предназначена для непосредственного исполнения полномочий органов местного самоуправления, а должность муниципальной службы направлена на обеспечение исполнения полномочий данных органов. Муниципальная должность замещается должностными лицами местного самоуправления [7]. В соответствии со статьей 2 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должностным лицом местного самоуправления является выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
Таким образом, закономерно встает вопрос о том, является глава местной администрации должностным лицом местного самоуправления или муниципальным служащим. В этой связи, актуальным является изучение правовых критериев формирования корпуса сотрудников органов публичной власти, от грамотного установления места и роли которых, четкости определения их правового статуса зависит эффективность осуществления полномочий органами муниципальной власти.
Обращение к нормативно-правовой базе позволяет выделить основные критерии организации и деятельности органов местного самоуправления. Так, в системе органов государственной власти правовые основы критериев – принципов их формирования и функционирования четко закреплены в нормах Конституции РФ 1993 г. и иных федеральных законах. Одновременно с этим, законодатель установил и юридические критерии в сфере государственной службы, сформулировав определение ее понятия, систему, назначение государственных должностей [8].
Всех сотрудников органов местного самоуправления по аналогии с органами государственной власти можно разделить на две основные группы, не беря во внимание технический персонал. Первую группу составляют должностные лица местного самоуправления, а вторая группа включает в себя многочисленный штат муниципальных служащих. В государственных органах также выделяются должностные лица государственной власти и государственные служащие. Надо отметить, что на сегодняшний день не определены четкие критерии разделения как муниципальных должностей, так и лиц, их замещающих. Законодатель ограничился закреплением предназначения и понятия муниципальной должности и должности муниципальной службы [9].
При определении юридического положения и закреплении статуса главы местной администрации, назначенного по контракту, следует обратиться к анализу основных правовых критериев деления всех сотрудников публичных органов власти на служащих и должностных лиц власти, причем последние не осуществляют государственную (или муниципальную) службу. Возникает вопрос – какие юридические критерии законодатель использует в качестве определяющих признаков, отличающих должностных лиц публичной власти от служащих (государственных или муниципальных). На сегодняшний момент, четкого критериального разделения законодателем не предусмотрено, так как существуют нормативные определения понятия государственных и муниципальных должностей, а также понятия таких терминов, как должностное лицо местного самоуправления, государственный служащий, муниципальный служащий [10].
В действующем ранее законодательстве, а также в юридической науке и правоприменительной практике таким критерием являлся способ поступления на должность, то есть избрание или назначение. Таким образом, отнесение муниципального чиновника к группе избранных или назначенных лиц, определяло и его правовой статус, поэтому назначенные на муниципальную должность чиновники местной власти всегда являлись муниципальными служащими. Такой подход являлся ошибочным, поскольку способом назначения на должность могли осуществлять свои полномочия и должностные лица местного самоуправления, например, руководители муниципальных органов [11].
Данный принцип и сегодня используется законодателем, который относит в статье 11 Федерального закона № 25-ФЗ от 2 марта 2007 года «О муниципальной службе в Российской Федерации» главу местной администрации, назначенного по контракту, к группе муниципальных служащих, несмотря на тот факт, что глава исполнительно-распорядительного органа является руководителем обязательного и, главное, – самостоятельного органа местного самоуправления. А, следовательно, его юридический статус должен определяется законодательством о местном самоуправлении, а не о муниципальной службе в Российской Федерации. Так, на первый взгляд, вопрос о том, является ли глава местной администрации муниципальным служащим, несмотря на то, что фактически его роль как звена муниципального управления заключается в руководстве самостоятельным органом местного самоуправления, разрешился. На основании статьи 11 этого закона, которая закрепляет права муниципального служащего, глава местной администрации, замещающий должность по контракту, отнесен к муниципальным служащим. Законодатель вскользь упоминает рассматриваемого субъекта. Определение на федеральном уровне сити-менеджера муниципальным служащим объективно требует анализа понятия муниципального служащего и муниципальной службы [12].
Современное законодательство, прежде всего, Федеральный закон № 25-ФЗ от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» определяет сегодня понятие муниципального служащего в статье 10 следующим образом: «муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета». Таким образом, в узком понимании муниципальный служащий – это лицо, замещающее муниципальную должность муниципальной службы в органах местного самоуправления. А в широком смысле – муниципальный служащий – это сотрудник органа местного самоуправления, являющийся гражданином РФ, замещающий должность муниципальной службы, деятельность которого направлена на обеспечение исполнения полномочий органов местного самоуправления. Данное определение обусловлено самим понятием муниципальной службы, трактуемым законодателем как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Данному институту – правовому положению главы местной администрации, назначенному по контракту главой муниципального образования, следует уделить достаточно пристальное внимание, так как впервые в России был введен такой способ осуществления муниципальной власти на федеральном уровне [13].
Все органы власти обладают закрепленными законом властными полномочиями, поэтому в соответствии с действующим законодательством и с учетом практики его реализации основными юридическими критериями деления всех сотрудников органов государственной и муниципальной власти на служащих и должностных лиц можно считать: 1) непосредственное исполнение полномочий органа власти и 2) обеспечение исполнения установленных полномочий. В соответствии с данными юридическими критериями в органах государственной власти и местного самоуправления выделяются соответственно:
- для непосредственного исполнения полномочий органов государственной власти
- для непосредственного исполнения полномочий органов местного самоуправления – муниципальные должности, которые замещают Должностные лица местного самоуправления. Их законодательное определение, которое приведено выше, содержится в ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ;
- для обеспечения исполнения полномочий органов государственной власти предусмотрены должности государственной службы. Лица, их замещающие являются государственными служащими (гражданские, военные и иных видов). Государственные служащие не могут одновременно быть должностными лицами государственной власти;
- для обеспечения исполнений полномочий органов местного самоуправления предусмотрены должности муниципальной службы. Лица, их замещающие, являются муниципальными служащими [14].
Таким образом, независимо от способа поступления на должность – избрание или назначение, в основу вышеприведенного деления положен принцип функциональности должностей, то есть для чего они предназначены как структурные единицы органа власти [15].
Закономерно следует применить данный принцип юридических критериев к определению положения главы местной администрации, назначенного по контракту. Основная задача службы – обеспечивать исполнение полномочий органов власти. Учитывая тот факт, что глава местной администрации непосредственно исполняет полномочия, он должен относиться к должностным лицам местного самоуправления по статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ. Таким образом, на основании правовых законодательных установлений главу местной администрации как избранного, так и назначенного на должность в статусе сити-менеджера, следует относить к должностным лицам местного самоуправления, не являющимся муниципальными служащими [16]. В связи с чем, его правовое положение должно определяться нормами, прежде всего, Федерального закона № 131-ФЗ. Руководители всех органов власти в соответствии с действующим законодательством нашего государства призваны непосредственно исполнять полномочия данных органов.
Так как в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления (или местная администрация) является самостоятельным местным органом и на основании статьи 34 того же закона обязателен в системе органов местного самоуправления, следовательно, глава данного органа не обеспечивает реализацию полномочий, а непосредственно их исполняет, учитывая его функциональную принадлежность и должностной статус [17].
Таким образом, правильность и четкость определения и установления юридических критериев обеспечивает не только качественную нормативно-правовую базу современного российского государства, но и позволяет совершенствовать систему ее практической правоприменительной деятельности, повышать эффективность функционирования органов публичной власти РФ и оптимизировать профессиональную деятельность должностных лиц власти, государственных и муниципальных служащих [18].
Выводы
Правовое положение главы исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления (местной администрации) – это юридический статус данного должностного лица, занимающего определенное место в системе муниципального управления, выраженное совокупностью профессиональных прав и обязанностей, и замещающего муниципальную должность, предусмотренную для непосредственного исполнения полномочий местной администрации [19].
Поэтому, на наш взгляд, глава местной администрации должен относиться к категории руководителей, но не к обеспечивающим специалистам. Как уже отмечалось, законодатель решил данный вопрос, отнеся главу местной администрации – сити-менеджера к муниципальным служащим. В контраргументы отметим, что отнесение любого сотрудника органа местного самоуправления к категории должностного лица или служащего должно определяться функциями и назначением конкретной должности в органе местного самоуправления, а не способом поступления на должность. При этом следует исходить из общего действующего законодательства, которое делит сотрудников органов власти на лиц, замещающих муниципальные должности и лиц, замещающих должности муниципальной службы. В соответствии с законом, муниципальная должность предназначена для непосредственного исполнения полномочий органа местного самоуправления, а должность муниципальной службы – для обеспечения исполнения их полномочий.
В то же время еще раз отметим, что положения Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяют три основных обязательных и самостоятельных органа местного самоуправления: представительный орган, глава муниципального образования и исполнительно-распорядительный орган или местная администрации. Руководители всех органов власти в соответствии с действующим законодательством нашего государства призваны непосредственно исполнять их полномочия, независимо от способа поступления на должность: назначения или избрания [20].
В соответствии с действующим законодательством задача муниципальной службы как политико-правового института заключается в обеспечении исполнения полномочий органов муниципальной власти. Учитывая тот факт, что глава местной администрации непосредственно исполняет ее полномочия, он должен относиться к должностным лицам местного самоуправления на основании ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Таким образом, на основании правовых установлений Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» главу местной администрации как избранного – при совмещении с главой муниципального образования, так и назначенного на должность сити-менеджера, следует относить к должностным лицам местного самоуправления, не являющимся муниципальными служащими. В связи с чем, его правовое положение должно определяться положениями Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иными муниципальными правовыми актами.
Затрагиваемые в статье проблемы представляют важность для местного самоуправления, и потому нуждаются как в научном обосновании, так и в законодательном урегулировании в целях соответствия правовых норм современным реалиям и потребностям муниципалитетов, а также для осуществления муниципальной демократии.
Библиографическая ссылка
Михнева С.В., Михнев И.П., Митячкина Е.С. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ГЛАВЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНО-РАСПОРЯДИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // Вестник Алтайской академии экономики и права. – 2019. – № 1-1.
– С. 191-197;
URL: https://vaael.ru/ru/article/view?id=255 (дата обращения: 23.09.2023).