Государственное руководство деятельностью политическими партиями

1. Высшим руководящим органом политической партии является съезд политической партии.

2. Высшим руководящим органом регионального отделения политической партии является конференция или общее собрание регионального отделения политической партии.

3. Избрание руководящих органов политической партии должно осуществляться не реже одного раза в пять лет.

(в ред. Федерального закона от 02.04.2012 N 28-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

4. Избрание руководящих органов региональных отделений политической партии должно осуществляться не реже одного раза в пять лет;

(в ред. Федеральных законов от 26.04.2007 N 64-ФЗ, от 02.04.2012 N 28-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

5. Уставом политической партии должна предусматриваться ротация руководителей коллегиальных постоянно действующих руководящих органов политической партии и ее региональных отделений.

(п. 5 введен Федеральным законом от 28.04.2009 N 75-ФЗ)

Источник

196	Глава 5. Внутреннее устройство политических партий

решает первичным партийным организациям самостоятельно определять порядок работы со сторонниками партии, в том числе привлекать их для участия в различных политических кампаниях и мероприятиях.

Институт сторонника члена партии предметно регламентирован Уставом Всероссийской партии «Единство и Отечество» – Единая Россия. Согласно пункту 4.6 Устава, сторонниками партии признаются граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста, поддерживающие программные цели и практические действия партии, оказывающие ей любое содействие, не противоречащее действующему законодательству и уставу партии. Сторонниками партии автоматически становятся и граждане, временно приостановившие свое членство в связи с назначением на государственные и иные должности, на которых не допускается членство в партиях. Устав предусматривает право сторонников партии, выдвинутых от партии на выборные должности, на поддержку партии в проведении их избирательных кампаний. В соответствии с решениями руководящих органов периодически проводятся совещания сторонников партии – представителей различных социальных слоев (работников образования, военнослужащих, представителей малого и среднего бизнеса и т.д.).

Создание руководящих органов представляет собой, по сути, процесс установления системы разделения властей внутри партии. Помимо упорядочения внутрипартийных отношений создание руководящих органов партии вызывается потребностями в «институционализации политического капитала» ее создателей и в разграничении между ними «зон влияния». На выбор формы организации центральных руководящих органов оказывает большое влияние характер взаимоотношений потенциальных руководителей образуемых партий, а в случае их слияния – также баланс сил между партиями, стремящимися к объединению.

Согласно классификации, предложенной М.Дюверже, политические партии подразделяются на партии, имеющие, соответственно, прямую структуру и непрямую. По данным сравнительного анализа, проведенного Г.М.Михалевой, в настоящее время оргструктура большинства партий зарубежных стран, имеющих в своей основе прямую структуру, выстроена по следующему принципу:

–съезд (конгресс) делегатов организаций нижнего уровня, на котором принимаются устав и программа партии, избираются руководящие органы;

–исполнительный орган с ограниченным по сравнению со съездом объемом полномочий;

5.3. Система руководящих органов политических партий

197

–руководящий орган партии, выполняющий политические и административные функции; может дополняться президиумом правления или комиссиями, выполняющими специфические функции;

–председатель (лидер партии);

–фракция, имеющая зачастую особые права;

–партийный суд, разрешающий внутрипартийные конфликты;

–другие организационные единицы.

Высший орган партии. В статье 25 Федерального закона «О политических партиях» выделены два вида руководящих органов партии: «высший руководящий орган» и «руководящие органы партии». Отличительными признаками высшего руководящего органа партии являются:

–верховенство решений, принимаемых от имени партии высшим руководящим органом;

–формирование им иных руководящих органов партии;

–подотчетность иных руководящих органов политической партии ее высшему руководящему органу;

–наличие у высшего руководящего органа исключительных (в том числе учредительных) полномочий, которые в соответствии с нормами публичного права не могут быть делегированы иным руководящим органам.

В соответствии с Законом высшим руководящим органом общероссийской партии является ее съезд, к ведению которого относятся:

–принятие устава и программы политической партии, внесение в них изменений и дополнений;

–избрание руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии;

–выдвижение политической партией кандидатов (списков кандидатов)

вдепутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;

–рассмотрение вопросов о реорганизации или ликвидации политической партии.

Кроме того, к исключительной компетенции съезда политической партии относится принятие решения о вхождении партии в избирательный блок с иным избирательным объединением.

Как мы видим, законодатель, устанавливая указанный перечень вопросов, подлежащих решению исключительно на съезде, руководствовался необходимостью обеспечения правовых гарантий внутрипартийной демократии при решении наиболее важных вопросов, содержание которых во многом выходит за рамки внутрипартийной жизни и составляет предмет публичной политики.

Перечень полномочий съезда как высшего органа партии не является исчерпывающим и может быть расширен в уставе партии за счет отнесения к ведению съезда иных вопросов. В уставных документах значитель-

198	Глава 5. Внутреннее устройство политических партий

ной части партий компетенция съезда в решении вопросов деятельности партий в принципе не имеет ограничения по предмету. Так, согласно Уставу КПРФ, съезд партии вправе рассмотреть и принять любое решение по любому вопросу деятельности партии. В ряде партий к исключительным полномочиям съезда отнесены вопросы, связанные с реорганизацией и ликвидацией региональных отделений (ЛДПР, КПРФ, РПСТ), с изменением одномандатного округа, по которому кандидат был первоначально выдвинут (ЛДПР), с рассмотрением апелляций от исключенных членов партии и принятием по ним окончательных решений (ДПР), с определением количественного состава коллегиальных руководящих органов (Народная партия) и т.д.

Процедура избрания делегатов съезда и квоты представительства от региональных отделений определяются в соответствии с уставом политической партии. При определении состава делегатов съезда может использоваться как избрание региональными отделениями делегатов по квотам, так и представительство по должности глав региональных отделений. В ряде случаев уставы предусматривают возможность участия в съезде в качестве делегатов отдельных категорий партийного истеблишмента: представителей от партии в Государственной Думе, членов высших руководящих органов партии и т.д.

Применительно к учредительному съезду политической партии или съезду общественного объединения, подлежащего преобразованию в партию, Закон предусматривает жесткие требования к норме представительства: не менее трех делегатов от каждого из региональных отделений, находящихся на территории более чем половины субъектов Российской Федерации и постоянно либо преимущественно проживающих на территориях указанных субъектов.

Подобные нормы не могут рассматриваться как обязательные применительно к проведению съездов партии, не являющихся учредительными. Вместе с тем относительно критериев определения кворума очередного либо внеочередного съезда следует руководствоваться аналогией нормы статьи 14 Федерального закона «О политических партиях», согласно которой съезд не может считаться легитимным в случае, если в его работе не участвуют делегаты от организаций, находящихся на территориях более чем половины субъектов Российской Федерации. Правомерность такой трактовки также вытекает из необходимости подтверждения политической партией своего общероссийского статуса и реального функционирования региональных отделений политической партии.

Федеральный закон «О политических партиях» не регламентирует процедуру принятия съездом решений (в том числе и по вопросам, отнесенным к его компетенции в соответствии с пунктом 1 статьи 25а), указывая лишь, что они должны приниматься большинством голосов от числа присутствующих на съезде делегатов. При этом Закон не определяет,

5.3. Система руководящих органов политических партий

199

какое именно большинство – простое или квалифицированное – необходимо для принятия указанных решений. В отсутствие таких требований партии могут предусматривать в уставах, что решения по тем либо иным вопросам принимаются простым либо квалифицированным большинством голосов. Вместе с тем следует учесть, что, согласно статье 29 Федерального закона «О некоммерческих организациях», по некоторым вопросам (изменение устава организации; образование исполнительных органов и досрочное прекращение их полномочий; реорганизация и ликвидация организации) предусмотрена необходимость квалифицированного большинства.

Кроме того, пункт 3 статьи 25 Федерального закона «О политических партиях» закрепляет тайное голосование как обязательную процедурную форму принятия решений об избрании руководящих и контрольно-реви- зионных органов партии и ее региональных отделений, о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Применительно к порядку голосования за выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления необходимость соблюдения тайной формы голосования явствует также из положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Это вызвано необходимостью обеспечения реальной свободы волеизъявления делегатов съезда, принципов и норм внутрипартийной демократии, а также потребностью исключить возможность манипулирования процедурой голосования.

С учетом отмеченных требований процедура принятия решений съездом партии может существенно варьироваться. Так, выдвижение кандидатур может осуществляться как на альтернативной, так и на безальтернативной основе; право выдвижения может иметь либо делегат, либо группа определенной численности, либо выборный партийный орган. Решения могут приниматься как путем голосования за список в целом, так и персональным голосованием по каждой кандидатуре. Возможны и иные различия в подходе к процедуре принятия указанных решений в рамках общих законодательно закрепленных требований. Решения же по иным вопросам деятельности партии (в том числе порядок обсуждения и принятия заявлений и резолюций; решение вопросов о наличии и размере членских взносов, о структуре и кадровом составе работников партийного аппарата и т.д.) принимаются съездом в соответствии с уставом партии.

Высшим руководящим органом регионального отделения партии является конференция или общее собрание регионального отделения партии. Процедура избрания данного органа регламентирована в пунктах 2–3 статьи 25 Федерального закона «О политических партиях». Тот факт, что законодатель в данном случае предусмотрел два варианта организации

200	Глава 5. Внутреннее устройство политических партий

высшего руководящего органа регионального уровня, объясняется возможными существенными различиями в численности региональных отделений, самые малочисленные из которых могут состоять из 50 членов, а самые многочисленные (судя по наиболее крупным российским партиям) вполне могут насчитывать по 5–10 тысяч членов. Поскольку Закон не содержит указаний о порядке выбора региональным отделением одной из предложенных форм, партии самостоятельно решают этот вопрос. Исходя из практики партийного строительства, адекватной формой урегулирования данного вопроса является внесение в устав партии нормы, соотносящей численность регионального отделения и рекомендуемую форму высшего руководящего органа.

При этом следует иметь в виду, что конференция (в отличие от общего собрания) представляет собой двухступенчатую форму внутрипартийной демократии: на первом этапе осуществляются выборы делегатов конференции, а на втором – сама работа конференции. Использование такой усложненной процедуры целесообразно, как правило, в крупных региональных отделениях, где проведение общих собраний сопряжено со значительными организационными и финансовыми трудностями и потому практически невозможно.

Федеральный закон «О политических партиях» напрямую не устанавливает периодичность проведения съездов партии и ее региональных конференций, однако соответствующие требования вытекают из положений пунктов 3 и 4 статьи 24, согласно которым избрание руководящих органов политической партии должно осуществляться не реже одного раза в четыре года, а избрание руководящих органов региональных отделений – не реже одного раза в два года. Реализация этой нормы предполагает, что очередные съезды партии, на которых должны обновляться руководящие органы партии, проводятся не реже чем это требуется для перевыборов. Вместе с тем уставы политических партий, как показывает практика партстроительства, могут предусматривать и более короткие временные интервалы между проведением очередных съездов: два года (Демократическая партия России, «Союз Правых Сил», партия «Единая Россия»). Созыв и организация очередного съезда возлагается в соответствии с уставами политических партий на различные органы: Политический совет (Демократическая партия России), ЦК партии (Народная партия Российской Федерации), Федеральный политический совет («Союз Правых Сил»). Как правило, орган, принимающий решение о созыве съезда, определяет нормы представительства региональных отделений, а также формирует проект повестки, выносимой на рассмотрение съезда.

Анализ практики проведения партийных съездов показывает, что при определении квот представительства региональных отделений могут использоваться различные критерии. В большинстве политических партий (АПР, КПРФ, Народная партия Российской Федерации) квота предста-

5.3. Система руководящих органов политических партий

201

вительства на съезде определяется пропорционально количеству членов, состоящих в региональном отделении политической партии. При этом масштаб представительства далеко не всегда выдерживается, поскольку во многих партиях минимально необходимое представительство региональных отделений составляет, как правило, три человека.

Иной – электоральный – порядок квотирования предполагает определение числа делегатов съезда регионального отделения партии в соответствии с результатами голосования (в абсолютном и относительном выражении) в соответствующем субъекте Федерации за партию (избирательный блок, в состав которого входит партия) при проведении последних перед съездом выборов депутатов Государственной Думы. Именно такой порядок предусмотрен Уставом партии «Союз Правых Сил». При этом каждое региональное отделение должно быть представлено не менее чем одним делегатом.

В ряде партий при утверждении нормы представительства делегатов от региональных организаций допускается возможность сверхлимитного делегирования отдельных категорий членов партии (так называемые VIP-персоны). Так, согласно Уставу Демократической партии России, члены Центрального комитета, председатели региональных отделений, а по решению Политического совета ДПР – члены ДПР из числа депутатов представительных органов власти субъектов Российской Федерации делегируются на съезд региональными отделениями сверх установленной квоты с правом решающего голоса. Члены КРК ДПР принимают участие в работе съезда с правом совещательного голоса.

Наряду с очередными возможно проведение и внеочередных съездов партий, конференций и общих собраний их региональных отделений. Основания проведения внеочередных съездов и круг лиц, имеющих право требовать их проведения, определяются уставами партий. Такое право может быть предоставлено председателю партии, коллегиальному руководящему органу (Коммунистическая партия Российской Федерации, Либе- рально-демократическая партия России, Народная партия РФ), контроль- но-ревизионному органу (КПРФ, Народная партия РФ), определенной части региональных отделений (Народная партия РФ – не менее трети, ЛДПР – более половины), региональным отделениям, объединяющим в совокупности определенную часть членов партии (в КПРФ – не менее трети от общего числа членов).

Помимо съезда как высшего органа уставы ряда партий предусматривают также возможность проведения общепартийной конференции, к решению которой могло относиться рассмотрение и принятие решений по широкому кругу задач. Так, в КПРФ в период между съездами ЦК партии может созывать Всероссийскую конференцию партии для обсуждения назревших вопросов политики и практической деятельности партии и заслушивания отчетов фракции КПРФ в Государственной Думе.

202	Глава 5. Внутреннее устройство политических партий

Председатель (лидер) партии. Федеральный закон «О политических партиях» оперирует общим понятием «руководящие органы партии», не раскрывая его содержание. Вместе с тем следует учесть требования, установленные Федеральным законом «О некоммерческих организациях», которые распространяются на партию как разновидность некоммерческих организаций (в той части, в которой отсутствует специальное правовое регулирование). Это возможность создания постоянно действующего коллегиального органа управления данной организацией, избираемого на собрании высшего органа управления (для политических партий – съезда) путем тайного голосования (п.1 и 3 ст.25).

С учетом вышеназванных факторов организационно-правовое решение проблемы институционализации лидерства может иметь различные варианты. В ситуации, когда лидер создаваемой партии известен заранее, а его право на руководство партией признается большинством членов партии, обычно выбирается «персонифицированная» организационная модель с учреждением должности главы партии (председателя партии, генерального секретаря, лидера и т.д.), наделенного широкими полномочиями по совершению политических действий от имени партии. По этому принципу построена значительная часть российских партий, позиция которых зачастую определяется политическими интересами ее лидера.

Наделение лидера партии полномочиями может осуществляться как путем прямых выборов на съезде партии (Народная партия РФ, ЛДПР, ДПР, Партия возрождения России), так и в результате непрямых выборов – решением избранного съездом коллегиального органа (например, председатель ЦК КПРФ избирается решением пленума ЦК на срок осуществления его полномочий). Крайне редко встречающаяся форма избрания – общепартийное предварительное голосование за кандидатуру лидера – в настоящее время предусмотрена только в Российской демократической партии «Яблоко», причем ее назначение является правом, а не обязанностью руководящего органа партии – Бюро Федерального Совета партии).

Объем и содержание полномочий лидеров различных партий существенно различаются. Вместе с тем в большинстве из них функции главы партии предусматривают наличие следующих полномочий:

–представлять партию и ее руководящие органы во взаимоотношениях с органами власти, государственными учреждениями, общественными организациями, политическими партиями, средствами массовой информации и другими структурами;

–осуществлять руководство партийным аппаратом, подбором кадров на ключевые руководящие должности (в том числе и вносить кандидатуры на те из них, которые являются выборными);

–распоряжаться финансовыми активами и имуществом партии;

–подписывать документы партии.

5.3. Система руководящих органов политических партий

203

Следует отметить, что диапазон возможных различий в положениях уставов, определяющих полномочия глав политических партий, в связи

спринятием Федерального закона «О политических партиях» несколько уменьшился из-за невозможности сохранения прежних полномочий у лидеров партий, «вождистский» характер власти которых общеизвестен.

Так, согласно прежней редакции Устава Либерально-демократической партии России, Председатель партии, избираемый на шесть лет, обладал правом назначать заместителей Председателя партии, утверждать или назначать и отстранять от должности руководителей региональных, городских и районных организаций ЛДПР, а также уполномоченных представителей Высшего совета. В новой редакции указанные полномочия были упразднены, а срок осуществления полномочий сокращен до четырех лет.

Вслучаях, когда партия не имеет общепризнанного лидера либо имеет место соперничество внутрипартийных группировок, организационная модель партии обычно строится на основе коллегиального принятия решений. В рамках этой модели возможны два варианта: либо все принципиальные решения принимаются высшим коллегиальным органом с председателем, имеющим ограниченный круг функций, либо вводится институт сопредседательства.

Классическим примером коллегиальной формы правления во главе

спредседателем являлся Политический совет Российской христианскодемократической партии (до 2001 года). На заседании Политсовета решалось подавляющее большинство политических и кадровых вопросов. Председатель Политсовета РХДП мог распоряжаться имуществом и денежными средствами партии в пределах, установленных Политическим советом, обладал правом первой подписи на финансовых документах, был вправе представлять партию во взаимоотношениях с органами государственной власти и органами местного самоуправления, иными партиями и общественными организациями. В то же время его деятельность по ряду существенных позиций подлежала согласованию с Политсоветом партии.

Справедливости ради следует отметить, что коллегиальная модель управления партией может на деле оборачиваться сильной властью высшего лица партии, хотя де-юре он является лишь «первым среди равных». Уместно вспомнить, что именно по такой модели формально было организовано Политбюро ЦК Коммунистической партии Советского Союза, десятилетиями находившейся у руля политической власти в стране. Да и схема внутрипартийной организации ее правопреемницы – Коммунистической партии Российской Федерации – в целом укладывается (по крайней мере, на бумаге) в традиционные каноны коллективного руководства.

Если коллегиальное управление во главе с председателем может сохраняться и по мере укрепления партийных рядов, то введение института сопредседательства, как правило, характерно для новообразованных политических партий, которые пока не приобрели четкой организационной

204	Глава 5. Внутреннее устройство политических партий

структуры, или для партий, отличающихся большим числом внутрипартийных «центров влияния». К последним относятся и значительная часть политических партий, образованных уже после вступления в силу Федерального закона «О политических партиях» путем объединения двух и более партий в одну.

В90-х годах институт сопредседателей действовал в ряде партий, в том числе во Всероссийском союзе «Обновление», Народной партии России, Народно-патриотической партии России, Свободной демократической партии России, Социал-демократической партии России. По состоянию на июнь 2003 года данный институт предусматривался уставами Республиканской партии России, Партии «Либеральная Россия», Партии гражданРоссии,Партиисоциальнойсправедливости,Партиироссийскихрегионов, причем в зависимости от партии число сопредседателей колеблется от двух до восьми. Практика, однако, показала, что такая организационная модель малоэффективна, и прежде всего из за невозможности ведения в

еерамках активной политики вследствие ее организационной аморфности и потенциальной угрозы внутрипартийных расколов. Вместе с тем, как показала практика партстроительства 2000–2002 годов, выбор института сопредседательства является основным (если не единственным) способом обеспечения организационно-политического единства на этапе учреждения объединенной партии и выборов руководящих органов.

Поэтому особый интерес представляет собой избранная СПС гибридная модель организации высших партийных органов, сочетающая коллегиальность высшего руководства и единоличный характер решения ряда вопросов. В соответствии со статьей 18 Устава партии «Союз Правых Сил» сопредседатели партии избираются Съездом в количестве, определяемом Съездом, сроком на два года, а Председатель Федерального политического совета избирается из числа сопредседателей партии сроком на два года Съездом по представлению Федерального политического совета.

Вцелом же по мере становления и укрепления партийных рядов, а также появления перспективного политического лидера некоторые партии (например, Российская партии жизни) вводят в свои уставы положения о должности лидера партии,

Вряде политических партий проблема институционализации политического капитала ее лидеров разрешена за счет учреждения нескольких руководящих должностей с различным объемом полномочий. Так, Уставом Партии любителей пива предусмотрено наличие сразу двух руководителей партии: Генерального секретаря и Председателя партии. В Национальнореспубликанской партии России помимо должности Председателя партии одно время существовала должность Политического секретаря партии. В ходе партийной реформы 2001–2003 годов этот опыт был активно использован при создании новых партий. В частности, в Социал-демокра- тической партии России, образованной посредством слияния Российской

5.3. Система руководящих органов политических партий

205

партии социальной демократии (К.А.Титов) и Социал-демократической объединенной партии (М.С.Горбачев), были учреждены сразу три должности: лидера партии, ее председателя и генерального секретаря.

Обогащение форм, в соответствии с которыми определяется правовой статус персонального руководителя партий, не в последнюю очередь связано с тем, что федеральное законодательство не допускает возможности совмещения государственной должности категории «А», а также должности государственной службы и руководящих должностей в политических партиях. В связи с этим политические партии, возглавляемые лицами, занимающими соответствующие должности в органах государственной власти, традиционно используют «обходной маневр» с учреждением должности лидера, формально не имеющего права распоряжаться материальными средствами партии, подписывать документы. Хотя в правовом отношении легитимность такой модели вызывает серьезные сомнения, она позволяет отграничить лидерские функции от функций, осуществляемых исполнительным органом партии.

Руководящий и исполнительный органы. Обязательным условием для партии, является существование в ней руководящего коллегиального органа, определяющего в период между съездами вопросы ее текущей деятельности. Его наименование, процедура избрания, численность и механизмы формирования определяются уставами партий. Практика партийного строительства характеризуется заметным разнообразием при формировании постоянно действующих коллегиальных органов партий. Что касается наименований, то это может быть Центральный комитет, Высший совет партии, Политсовет, Правление и т.д.

Анализ существующей практики внутрипартийного разделения властей выявляет различные сложноустроенные модели организации центральных органов партии. Согласно первой модели, высший орган партии – Съезд избирает постоянно действующий коллегиальный орган партийного руководства. Именно такая модель заложена в уставах Аграрной партии России, КПРФ, Народной партии Российской Федерации, ЛДПР. Высшие органы партии действуют на сессионной основе; периодичность их деятельности определяется уставами партий. К компетенции указанных органов относится решение как политико-идеологических, так и организационных и кадровых вопросов.

Уставы многих политических партий (КПРФ, Народной партии РФ, «Яблока» и др.) предусматривают создание в рамках таких руководящих органов также и рабочих координационных органов (президиума ЦК, президиума Политсовета, правления Центрального совета), обеспечивающих текущую деятельность партии в перерыве между заседаниями и принимающих решения по неотложным вопросам.

Для обеспечения и реализации принимаемых решений может создаваться исполнительная структура, правовой статус которой, однако, может

206	Глава 5. Внутреннее устройство политических партий

быть разным. В ЛДПР это фактически техническая служба – Центральный аппарат партии, в КПРФ – Секретариат, формируемый из членов ЦК партии, в состав которого входят секретари, курирующие отдельные виды деятельности. При всей значительности в статусности и порядке формирования данных структур их роднит то, что они фактически являются исполнительными органами не всей партии, а ее руководящего органа, у которого они находятся в подчинении.

Воснову второй модели организации руководящих органов политических партий положено структурно-функциональное разделение избираемых на съезде и формально не находящихся в отношениях субординации руководящих органов партии. Мотивом такого разделения обычно выступало стремление избежать чрезмерной концентрации полномочий путем их рассредоточения по нескольким выборным структурам, обладающим как раздельной, так и совместной компетенцией (своего рода аналог парламентского бикамерализма). В ряде случаев, однако, множественность руководящих органов партии имела и более прозаичное объяснение: лиц, претендовавших на занятие руководящих должностей, было так много, что без создания дополнительных реальных и мнимых «параллельных» структур безболезненно решить проблему формирования руководящих органов не представлялось возможным.

Вряде партий при структурно-функциональном построении системы руководящих органов использовалось разделение их на политико-идеоло- гические (политсовет) и организационно-распорядительные (ЦК, правление) органы. Именно такая дуалистическая система руководящих органов существует в ДПР, Устав которой предусматривает одновременное сосуществование двух органов – Правления и Политсовета, причем их компетенция по ряду позиций пересекается.

Сложную и разветвленную структуру руководящих органов предусматривает Устав «Единой России». Она включает постоянно действующие координационные органы: Генеральный совет партии со своим Президиумом (высший политический орган партии в составе 13 членов) и Центральный исполнительный комитет, обеспечивающий исполнение принятых партией решений. Высшим же руководящим органом в период между съездами партии является Центральный политический совет.

Наряду с высшим органом управления как обязательным для всякой некоммерческой организации, а также с постоянно действующим высшим коллегиальным органом, наличие которого зависит от решения самой организации, некоммерческая организация (в том числе и политическая партия) в обязательном порядке должна иметь исполнительный орган. К его компетенции относится решение всех вопросов, которые не составляют исключительную компетенцию иных органов управления организацией.

Контрольно-ревизионные органы. Необходимость создания конт-

рольно-ревизионных органов в структуре политических партий и избрания

5.3. Система руководящих органов политических партий

207

их непосредственно на съезде партии закреплена в действующем законодательстве. Соответственно, уставы всех без исключения зарегистрированных партий предусматривают создание этой структуры, наделяя ее фактически одинаковым объемом полномочий. К последним относится осуществление контроля:

–за соблюдением членами партии и ее структурными подразделениями устава партии;

–за ведением хозяйственно-финансовой деятельности политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений;

–за выполнением решений съезда партии.

В ряде партий контрольно-ревизионный орган, кроме того, выполняет функции апелляционной инстанции и партийного арбитража для разрешения возможных внутренних разногласий. Так, согласно Уставу КПРФ, Центральная контрольно-ревизионная комиссия рассматривает апелляции членов партии по вопросам наложения на них партийных взысканий и по поводу исключения из партии, осуществляет контроль за соблюдением порядка рассмотрения жалоб, заявлений, писем членов КПРФ и других граждан. В целях обеспечения независимости контрольно-реви- зионных структур уставы большинства партий предусматривают запрет на совмещение членства в них с занятием должностей в иных руководящих партийных органах.

Партийный суд (партийный арбитраж) для разрешения внутрипартийных разногласий в настоящее время существует только в Российской демократической партии «Яблоко». Партийный арбитраж рассматривает споры и конфликты внутри партии, обращения Бюро Федерального Совета и Федерального Совета об исключении из партии членов обращения Бюро Федерального Совета, Федерального Совета и Контрольно-ревизи- онной комиссии, а также – в качестве второй инстанции – жалобы граждан, исключенных из партии, жалобы на отказ в приеме в партию и т.д. Политические вопросы арбитраж не рассматривает, кроме оценки действий, связанных с нанесением политического ущерба, при рассмотрении обращений и жалоб об исключении из партии по этим основаниям. Решения арбитража вступают в силу немедленно, но могут быть обжалованы Съезду партии.

Иные партийные органы. В ряде случаев наряду с руководящими органами устав партии предусматривает и наличие консультативных органов, не являющихся руководящими. Так, Устав СПС предусматривает существование наряду с руководящими органами деятельность Креативного совета, являющегося консультативно-экспертным органом по вопросам электоральной политики при Федеральном политическом совете СПС. Руководитель Креативного совета назначается Федеральным политическим советом и по должности принимает участие в совещаниях сопредседателей партии.

208	Глава 5. Внутреннее устройство политических партий

Устав Демократической партии России помимо политсовета также предусматривает возможность создания Совета Лидера на правах консультативного органа при руководителе партии. Устав Евразийской партии предусматривает создание консультативного органа – Наблюдательного Совета.

Особое место в системе руководящих органов партии «Единая Россия» занимает Высший совет, избираемый из числа выдающихся общественных и политических деятелей (не обязательно членов партии), имеющих большой авторитет в российском обществе. Основным предназначением Высшего совета является выработка предложений для Съезда партии и его руководящих органов по наиболее важным вопросам общественнополитической жизни страны.

Аппарат партии. Аппарат политической партии фактически выступает в роли рабочего механизма, приводящего в движение политическую волю партии и ее руководящих органов. Его действиями опосредованы все решения, требующие закрепления в какой-либо документированной форме, все сколь-либо значимые мероприятия, проводимые со значительным количеством участвующих, для чего необходимы предварительное планирование и соответствующий уровень организационного обеспечения, профессиональные навыки и умение. Использование для этой цели лишь партийных активистов, работающих на общественных началах, было бы непродуктивно.

Аппарат является неотъемлемым элементом партийной организации практически во всех партиях, однако он не относится к руководящим и контрольно-ревизионным органам, а лишь обеспечивает их деятельность. На практике подчас трудно отделить статус сотрудников аппарата от статуса освобожденных партийных работников, что связано с функциональным единством их деятельности, а также с общностью требований, обычно предъявляемых к тем и другим (профессиональный и возмездный характер деятельности и т.д.). Нередко подбор руководящих работников исполнительных органов партии производится по конкурсу – аналогично подбору менеджеров в коммерческих структурах. В связи с этим подобное различие усматривается, как минимум, по двум критериям: по основаниям, порядку назначения и освобождения от должности, а также по различным соотношениям требований, предъявляемых к ним трудовым законодательством и уставом партии.

Так, сотрудники аппарата партии в большинстве своем назначаются на должность и освобождаются от нее решением должностных лиц партии (исключением являются только руководящие сотрудники аппарата партии, утверждение которых в должности нередко составляет прерогативу коллегиального органа). Вопросы приема на работу, осуществления трудовой деятельности, увольнения с работы регулируются требованиями трудового законодательства, условиями трудового договора. Реорга-

Источник

Утвержден на I Съезде Партии 01.12.2001
с изменениями и дополнениями, внесенными на II Съезде 29.03.2003,
III Съезде 20.09.2003,
IV Съезде 24.12.2003,
V Съезде 27.11.2004,
VI Съезде 26.11.2005,
VIII Съезде 01.10.2007 (первый этап) и 17.12.2007
(второй этап),
IX Съезде 14.04.2008,
Х Съезде 20.11.2008,
ХI Съезде 21.11.2009,
ХIII Съезде 26.05.2012,
ХIV Съезде 05.10.2013,
ХV Съезде 06.02.2016 (первый этап),
XVII Съезде 23.12.2017,
XVIII Съезде 08.12.2018,
XIX Съезде 23.11.2019,
XX Съезде 19.06.2021
Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ»

7. ПРЕДСЕДАТЕЛЬ ПАРТИИ И ПРЕДСЕДАТЕЛЬ ВЫСШЕГО СОВЕТА ПАРТИИ

7.1. По предложению Председателя Высшего совета Партии, Высшего совета Партии Съезд Партии вправе учредить высшую выборную должность – Председатель Партии.

7.1.1. Председатель Партии является высшим выборным лицом Партии и в случае учреждения данной должности избирается на Съезде Партии сроком на пять лет открытым голосованием двумя третями голосов от числа зарегистрированных делегатов Съезда при наличии кворума.

7.1.2. Председателем Партии может быть избран гражданин Российской Федерации, не являющийся членом Партии.

7.1.3. Председатель Партии действует без доверенности, представляет Партию во взаимоотношениях с российскими, международными и зарубежными государственными и негосударственными органами и организациями, общественными объединениями, физическими и юридическими лицами, средствами массовой информации.

7.1.4. Председатель Партии вправе:

7.1.4.1. открывать Съезд, председательствовать на заседаниях Съезда, Высшего совета Партии, Бюро Высшего совета Партии, Генерального совета Партии и Президиума Генерального совета Партии, подписывать документы Партии;

7.1.4.2. созывать внеочередные заседания Съезда, а также заседания Высшего совета Партии, Генерального совета Партии, Президиума Генерального совета Партии;

7.1.4.3. обращаться к органам и должностным лицам Партии, структурных подразделений Партии с предложениями, обращениями и заявлениями по вопросам деятельности Партии;

7.1.4.4. предлагать соответствующим органам Партии кандидатуры для избрания (назначения) на должности в центральных органах Партии, органах структурных подразделений Партии, включая должности руководителей указанных органов;

7.1.4.5. приостанавливать полномочия членов центральных органов Партии, руководящих органов структурных подразделений Партии, включая полномочия руководителей указанных органов, в случаях: несоблюдения Устава Партии, программных документов, решений вышестоящих руководящих органов Партии и ее структурных подразделений, совершения указанными лицами действий, дискредитирующих Партию, или иных действий, наносящих ущерб политическим интересам Партии, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Уставом, до принятия соответствующего решения по данному вопросу на очередном (внеочередном) заседании соответствующего вышестоящего руководящего или центрального органа Партии или Конференции структурного подразделения Партии;

7.1.4.6. приостанавливать действие решений руководящих и центральных органов Партии (за исключением решений Съезда Партии), руководящих органов структурных подразделений Партии, противоречащих законодательству Российской Федерации, положениям настоящего Устава и (или) программным документам Партии либо решениям Съезда Партии, Председателя Партии, до принятия соответствующего решения по данному вопросу на очередном заседании соответствующего вышестоящего руководящего или центрального органа Партии или Конференции структурного подразделения Партии;

7.1.4.7. заверять решение Съезда Партии о выдвижении кандидата на должность Президента Российской Федерации.

7.1.5. Предложения, обращения и заявления Председателя Партии, адресованные органам и должностным лицам Партии и структурных подразделений Партии, рассматриваются ими в приоритетном порядке.

7.1.6. Полномочия Председателя Партии прекращаются в случае добровольного сложения с себя полномочий, а также в случае принятия решения Съездом о досрочном прекращении полномочий Председателя Партии.

7.1.7. Решение о досрочном прекращении полномочий Председателя Партии принимается открытым голосованием двумя третями голосов от числа зарегистрированных делегатов Съезда при наличии кворума.

7.1.8. По инициативе не менее одной трети делегатов Съезда Партии Съезд Партии рассматривает вопрос об упразднении высшей выборной должности Председателя Партии. Решение об упразднении должности Председателя Партии принимается открытым голосованием двумя третями голосов от числа зарегистрированных делегатов Съезда при наличии кворума. В случае упразднения должности Председателя Партии пункты 7.1 – 7.1.9 подлежат исключению из Устава Партии.

7.1.9. В течение срока своих полномочий Председатель Партии не вправе замещать должность Председателя Высшего совета Партии.

7.2. Председатель Высшего совета Партии является высшим выборным должностным лицом Партии и избирается на Съезде Партии сроком на пять лет открытым голосованием большинством голосов от числа зарегистрированных делегатов Съезда при наличии кворума.

7.2.1. Полномочия Председателя Высшего совета Партии прекращаются в случаях прекращения или приостановления членства в Партии, добровольного сложения с себя полномочий, принятия решения Съездом о досрочном прекращении полномочий Председателя Высшего совета Партии в случае, если будет установлено, что его деятельность противоречит настоящему Уставу и наносит ущерб Партии.

7.2.2. Председатель Высшего совета Партии:

7.2.2.1. осуществляет общее политическое руководство деятельностью Партии, действует от имени Партии без доверенности;

7.2.2.2. возглавляет Высший совет и Бюро Высшего совета Партии, распределяет полномочия между членами Высшего совета и членами Бюро Высшего совета Партии;

7.2.2.3. направляет и координирует деятельность Генерального совета, Президиума Генерального совета и Центрального исполнительного комитета Партии;

7.2.2.4. представляет Партию во всех российских и зарубежных государственных и негосударственных органах и организациях;

7.2.2.5. открывает Съезд, председательствует на заседаниях Высшего совета и Бюро Высшего совета Партии;

7.2.2.6. согласовывает внутренние акты, регламентирующие в рамках законодательства Российской Федерации и настоящего Устава организационную деятельность Партии в целом, ее органов и отдельных структурных подразделений;

7.2.2.7. созывает заседания Генерального совета, Президиума Генерального совета, Центральной контрольной комиссии Партии;

7.2.2.8. осуществляет иную деятельность, способствующую эффективному выполнению Партией стоящих перед ней целей и задач.

7.3. Высший совет Партии является органом, определяющим стратегию развития Партии, содействующим выполнению Программы и Устава Партии, укреплению авторитета и росту влияния Партии в российском обществе.

7.3.1. Высший совет Партии избирается сроком на пять лет открытым голосованием большинством голосов от числа зарегистрированных делегатов на Съезде Партии при наличии кворума. Количественный и персональный состав Высшего совета определяется Съездом Партии.

7.3.2. Высший совет Партии избирается из числа выдающихся общественных и политических деятелей Российской Федерации, имеющих большой авторитет в российском обществе и на международной арене, в том числе не являющихся членами Партии.

7.3.3. Председатель Высшего совета Партии возглавляет и руководит деятельностью Высшего совета Партии.

7.3.4. Члены Высшего совета Партии имеют право участвовать в заседаниях Генерального совета, Президиума Генерального совета Партии и руководящих органов структурных подразделений Партии.

7.3.5. Высший совет Партии:

7.3.5.1. представляет Партию во взаимоотношениях с общественностью, в том числе международной, отечественными и зарубежными средствами массовой информации;

7.3.5.2. принимает заявления по наиболее важным вопросам общественно-политической жизни страны, способствующим укреплению авторитета и росту влияния Партии в российском обществе;

7.3.5.3. разрабатывает рекомендации по основным направлениям Программы Партии и предвыборной программы Партии, ее политической стратегии;

7.3.5.4. взаимодействует в пределах своей компетенции с органами государственной власти, органами местного самоуправления, политическими партиями, общественными объединениями;

7.3.5.5. для обеспечения оперативного рассмотрения и согласования вопросов, входящих в компетенцию Высшего совета Партии, Председателем Партии либо Председателем Высшего совета Партии по согласованию с Председателем Партии формируется Бюро Высшего совета Партии;

7.3.5.6. в состав Бюро Высшего совета Партии входят Председатель Высшего совета Партии, Секретарь Генерального совета Партии, Руководитель депутатского объединения (фракции) Партии в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и другие лица из числа членов Высшего совета Партии.

7.4. Бюро Высшего совета Партии:

7.4.1. представляет Генеральному совету и его Президиуму рекомендации по созыву Съезда Партии;

7.4.2. представляет Съезду Партии предложения по персональному составу Генерального совета Партии и ЦКК;

7.4.3. вносит Президиуму Генерального совета предложения для последующего выдвижения Съездом Партии:

7.4.3.1. кандидата на должность Президента Российской Федерации;

7.4.3.2. федерального списка кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по одномандатным избирательным округам;

7.4.4. вносит Президиуму Генерального совета Партии предложения по кандидатурам:

7.4.4.1. на должность члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с правом решающего голоса;

7.4.4.2. для наделения полномочиями сенатора Российской Федерации – представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

7.4.5. вносит Генеральному совету Партии в случае досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации предложение по кандидатуре другого зарегистрированного кандидата в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации для замещения вакантного депутатского мандата;

7.4.6. создает рабочие и иные группы для решения необходимых задач.

Источник

Леонид Корнеев

Преподаватель кафедры информационного менеджмента факультета управления и предпринимательства (ФУП) НИУ «БелГУ»

Постсоветский период характеризуется в РФ становлением многопартийной системы, появлением новых политических партий и соответствующего правового регулирования их деятельности. Согласно последнему изменению ФЗ от 02.04.2012, политическая партия (ПП) — это «общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления»[1].

Однако можно рассматривать ПП и как организацию, представляющую собой аналог холдинга с руководящим центром и региональными («дочерними») отделениями, официально зарегистрированными в регионах РФ. Целью настоящей статьи является анализ механизмов и методов управления политической партии, которая имеет весьма специфические особенности, если ее рассматривать как особый тип организации.

Главной особенностью ПП является ее потенциальная возможность победы на выборах и формирование законодательной политики, а также исполнительных органов власти, как в регионах, так и по стране в целом, определяя и реализуя свою стратегию развития страны. Цивилизованная борьба за власть, влияние на общественную жизнь страны, внутреннюю и внешнюю политику государства определяют основную цель деятельности любой ПП.

Важно отметить следующие специфические характеристики ПП:

Жесткая регламентация деятельности законодательством;
Достаточно значительная численность членов партии, которая может достигать более миллиона человек;
Наличие большого числа структурных подразделений в регионах страны.

Рассмотрим эти характеристики более детально. Так, законом запрещено создание и действие структурных подразделений ПП в государственных и негосударственных организациях, что накладывает серьезные ограничения на деятельность ПП для работающего населения в рабочее время. В то же время, этим законом четко регламентируются виды деятельности ПП, что дает основание говорить о типизации процессов ПП. Исходя из этого, можно сформулировать типовой набор видов деятельности любой ПП:

Кадровая и организационная деятельность;
Идеологическая и аналитическая работа;
Работа с органами власти;
Деятельность по обеспечению функционирования ПП;
Агитационно-пропагандистская, PR деятельность;
Предпринимательская деятельность (в рамках ФЗ).

Учитывая современные реалии российского общества, масштабы РФ, многослойность населения, трудно предположить, что ПП численностью в несколько тысяч и менее будет влиять на политическую жизнь страны. Поэтому мы будем вести речь только о ПП, имеющих достаточно большую численность (более 10000) членов партии. А организация общественной деятельности большого количества людей, объединенных лишь идейными установками, является достаточно сложной задачей, которую дополнительно усложняет многоуровневая структура подразделений ПП. Эти обстоятельства подчеркивают актуальность проблемы управления ПП.

Но здесь надо отметить весьма существенный момент, принципиально отличающий ПП от других организаций и предприятий. В вышеуказанном законе закреплены не административные, а демократические принципы деятельности партии, в частности, сказано, что «Политические партии свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности…». Практически это означает, что при наличии соответствующих механизмов управления, партия реально может демократическим образом «снизу — вверх» формировать свои органы управления, структуру, а также определять цели, формы и методы их достижения, независимо от учредителей и спонсоров, контролировать эффективность деятельности лидеров партии, руководящих органов. Это, соответственно, не исключает, а добавляет принципы демократического централизма: партийную дисциплину, обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих структур, подчинения меньшинства большинству. Более того, приняв для себя за основу истинные принципы демократии и современные механизмы и технологии управления, ПП, придя к власти, сможет перенести эти принципы и технологии на государственное управление.

А как сейчас осуществляется управление современными партиями? Несмотря на демократические принципы, заложенные в уставы политических партий и законодательно закрепленные в вышеуказанном ФЗ, реально кадровый состав руководящих органов подбирается в соответствии с иерархией партии сверху — вниз, а затем формально утверждается на собраниях, конференциях, съездах, реализуя тем самым принципы «управляемой демократии». Состязательности и вариативности программ, личных качеств кандидатов, как правило, не происходит. То же самое осуществляется и в текущей деятельности партии: механизмы принятия решений остались те же, как при царе, так и при КПСС: топ — менеджеры принимают директивы и спускают их вниз для исполнения, по иерархии управляющих органов, приводя в действие принципы административно-командной системы управления. Как известно, такие принципы хороши лишь для силовых структур, откуда и зародилась подобная система управления.

Основные недостатки такого управления политической партией:

Руководители структурных подразделений занимаются всеми текущими вопросами, организуя выполнение директив, спущенных «сверху», практически не занимаясь решением стратегических проблем ПП;
Рядовые члены партии работают в основном на массовых мероприятиях, интеллектуальный потенциал ПП не задействован в полной мере;
Внутрипартийные процессы и мероприятия слабо систематизированы, осуществляются с «оглядкой» на вышестоящие органы, а не с позиций конечных целей ПП;
Сильная зависимость результата деятельности от квалификации исполнителей, личностных характеристик и деловых качеств партийных руководителей.

В данной работе предлагается принципиально иной подход к построению системы управления, механизмам формирования управляющих органов и принятия решений по деятельности ПП. Этот подход базируется на методах процессного управления организацией и принципах профессионально-демократического управления.

Процессный подход в управлении организацией заключается в том, что вся деятельность организации рассматривается как система взаимосвязанных бизнес- процессов. Под бизнес-процессом будем понимать такую последовательность действий, которая направлена на достижение в определенные сроки заданного результата, ценного для организации. Коренным отличием процессного подхода от других подходов в управлении организацией является то, что участники процесса концентрируют свои действия именно на результате процесса и, соответственно, мотивированы на оптимальный способ его достижения. Как правило, для любого — бизнес-процесса можно указывать измеряемые показатели эффективности и результативности, регламентировать действия участников процесса, что позволяет планировать и контролировать процесс, достигая оптимальных значений этих показателей. Таким образом, контролируя результаты каждого бизнес-процесса, можно управлять всей деятельностью партии, как системой бизнес — процессов. Положительные моменты процессного подхода[2,3] в контексте ПП:

Более оперативное восприятие партией изменений внешней среды (основные процессы ориентированы на избирателя (народ), они начинаются с запросов избирателей и заканчиваются ими);
Возможность приспосабливаться к изменяющимся внешним условиям;
Возможность оценки процесса измеряемыми показателями;
Возможность постоянного совершенствования на основе измеримости процесса;
Обозримость всех сфер деятельности и их согласованность;
Более легкое управление партией: сокращается путь передачи управляющих действий и информации, как по вертикали, так и по горизонтали;
Объединение людей и усиление коллективной (командной) работы, мотивация на реализацию целей ПП;
Четкая система единоначалия — один руководитель сосредотачивает в своих руках руководство всей совокупностью операций и действий, направленных на достижение поставленной цели и получение заданного результата;
Руководители партийных секторов деятельности занимаются своими прямыми обязанностями — организацией эффективного управления и стратегическим планированием;
На порядок более высокая операционная эффективность по сравнению с другими схемами управления;
Не критичность для партии смены исполнителей, поскольку есть механизм передачи знаний новым членам партии (регламенты бизнес-процессов).

Конечно, такое управление возможно только при условии использования современных информационных технологий. Под использованием в управлении ПП информационных технологий будем понимать следующее:

Создание единой информационной системы управления политической партией ПП (ИСУ ПП);
Применение инструментальных средств моделирования деятельности ПП;
Электронные и печатные СМИ;
Использование социальных сетей для пропаганды идей ПП.

Другой принцип, обсуждаемый в данной работе — это принцип профессионально-демократического управления партийной работой. Суть его заключается в том, что, не смотря на общественный характер деятельности ПП, основные виды работ ПП требуют определенной профессиональной подготовки, знаний, навыков, успешного опыта в указанных выше видах деятельности.

Руководство ПП должно состоять из истинных Лидеров, объединяющих всех членов партии в единую команду, мобилизованную на выполнение программных целей и задач. Кроме того, Лидер партии, должен избираться всей партией на альтернативной основе и соответствующим профессиональным сообществом, причем выборам должны предшествовать дебаты кандидатов и обсуждение их программ. Организация работы должна вестись по партийным горизонталям, реализуя принцип аналога матричной структуры, принятой в проектных организациях, когда работники числятся в линейных подразделениях предприятия, но участвуют в работе одного или нескольких проектов. Для ПП это может выглядеть следующим образом: каждый член партии зарегистрирован в одной первичной организации по месту своего постоянного или преимущественного проживания, где он платит членские взносы, участвует в общепартийных мероприятиях, но работает по одному или нескольким конкретным направлениям работы ПП, в соответствии со своими профессиональными знаниями и навыками. Руководство каждого такого направления входит в состав руководящих органов партии на региональном и федеральном уровне, причем, как это уже было сказано выше, избирается членами партии, действующих в этом секторе деятельности ПП.

Предлагаемая концепция системы управления ПП схематично изображена на рис. 1.

Рис. 1. Схема системы управления ПП

Рассмотрим концепцию построения такой системы управления ПП более детально. Любая система управления включает в себя три взаимосвязанных основных элемента [4]:

Целевое состояние объектов управления — система целей и измеряемых показателей. (Для ПП — это система политических ориентиров: ЧТО надо достичь, КУДА надо двигаться партии и стране);
Модель бизнес-процессов. (Для ПП — это ЧТО и КОГДА надо делать, КАК надо организовать свою деятельность, чтобы достичь намеченных целей);
Организационная структура: КТО это будет делать. (Для ПП — это не организационно — штатная структура по территориальному делению, а партийная структура секторов по направлениям деятельности).

Создание системы управления должно выполняться именно в такой последовательности, но этот процесс — итерационный, включающий следующие стадии цикла каждой итерации:

Проектирование;
Внедрение;
Контроль;
Анализ.

Однако, для ПП необходим ещё предпроектный, «нулевой» этап, на котором выполняются работы по внедрению инструментов, указанных в таблице 1.

Название инструмента	Назначение	Применение для ПП
Информационная система партийного кадрового учета	Ведение кадрового учета данных членов и сторонников ПП	Формирование команд по секторам деятельности в зависимости от профессиональной подготовки
Корпоративная электронная почта для всех членов ПП	Для переписки и рассылки информации внутри ПП	Возможность виртуального общения и оперативного доведение информации до каждого члена ПП
Система электронного голосования	Голосование при помощи ИТ	Выборы руководящих органов ПП, принятие решений по партийным документам
Внутрипартийный электронный форум	Виртуальное обсуждение различных тем	Виртуальное обсуждение партийных проблем среди членов ПП
Web- конференции,	Конференции, проводимые через Интернет	Внутрипартийные Интернет- конференции для обсуждения партийных проблем
Инструментальные средства моделирования сложных систем	Разработка моделей бизнес-процессов	Определение секторов деятельности ПП и разработка иерархических моделей процессов по этим секторам
Разработка стратегических карт	Определение стратегии развития ПП (дерева целей и целевых показателей)

Таблица 1

Рассмотрим формирование идеологического сектора ПП, который определяет деятельность всей партии, поскольку на этом этапе ведет разработку Политической платформы ПП на описанных выше принципах. Центральное место для этого сектора занимает инструмент моделирования бизнес-процессов. В качестве примера такого инструмента рассмотрим систему Business Studio [5]. Этот продукт может предоставить следующие возможности для ПП:

Формализация стратегии ПП в виде стратегической карты, на которой можно изобразить дерево целей, необходимых ПП для реализации своих программных установок. Причем, обязательно должны быть определены измеряемые показатели достижения этих целей;
Создание иерархической модели бизнес-процессов деятельности ПП. Business Studio поддерживает нотации моделирования IDEF0, BPMN (Business Process Model and Notation), EPC (Event-Driven Process Chain), Процесс (Busic Flowchart), Процедура (Cross Functional Flowchart);
Обеспечение членов ПП базой знаний. Business Studio Portal — формирование веб-портала компании, содержащего необходимую регламентирующую документацию для работы членов ПП. Поддерживаются функции поиска, хранения и обновления информации, а также поддержка прав доступа к документам. Формирование HTML-публикации — пакета отчетов в формате HTML с удобной навигацией и поиском информации. Формирование отчетов в формате Microsoft Word, Microsoft Excel для печати и под роспись;
Проведение имитационного моделирования и функционально-стоимостного анализа (ФСА) для оптимизации процессов деятельности ПП;
Разработка ТЗ для разработки ИСУ ПП. Установка соответствия между действиями ПП и функциями ИСУ ПП;
Формирование регламентирующей документации по процессам деятельности ПП, функциональных и проектных структур ПП, должностных обязанностей штатных сотрудников ПП. Доведение документов до членов партии;
Осуществление контроля и анализа достижения целевых показателей ПП.

Как видно из рис. 1, базисом системы управления является Политическая платформа ПП. Действительно, ПП является объединением единомышленников, что подразумевает общие морально-этические, идеологические принципы, единую политическую позицию по актуальным вопросам истории, внешней и внутренней политики России, вопросам развития экономики, образования, здравоохранения и других областей народного хозяйства, что должно найти отражение в этом документе. Здесь должна излагаться позиция ПП по наиболее актуальным проблемам и событиям текущей политической жизни страны и регионов. Политическая платформа должна однозначно позиционировать ПП в политической жизни страны, а также определять конечное состояние общества, т. е. глобальную цель ПП. Естественно, конечный вариант Политической платформы публикуется на главном сайте ПП в виде структурированного текста с гиперссылками для удобства быстрого поиска нужной информации. До момента принятия этого документа на общепартийном голосовании, этот документ публикуется и обсуждается на внутрипартийном форуме. Порядок внесения изменений и дополнений в политическую платформу определяется в Уставе ПП. На основе основных положений Политической платформы формируется Программа ПП, в которой по закону должны быть определены принципы деятельности, цели и задачи партии и методы их реализации.

Как должна формироваться Политическая платформа? Поскольку — это исключительно идеологический документ, то он должен создаваться в рамках идеологического сектора ПП. В этот сектор должны войти философы, политологи, социологи, историки, экономисты, системные аналитики, юристы — люди, которым есть, что сказать в этом направлении. Схема бизнес-процесса по формированию команды идеологического сектора ПП предложена на рис. 2

Кадровая база данных ПП (БД ПП) должна включать следующие данные о членах партии, необходимые для формирования партийных секторов по направлениям:

Биографические данные;
Данные по образованию;
Данные по трудовой деятельности;
Данные по партийной деятельности;
Контактная информация;
Данные по доходам;
Хобби и увлечения;
Другая информация, интересующая ПП.

На схеме показаны два этапа формирования идеологического сектора (команды проекта). Вначале кадровая служба на основе данных о членах партии предлагает исходный список профессионального сообщества партии по данному направлению. Затем уже это профессиональное сообщество выбирает свой руководящий орган — Экспертный Совет, который на втором этапе проводит аттестацию членов этого сектора, предоставляя в зависимости от компетенций члена партии право решающего или совещательного голоса при принятии решений по данному направлению партийной работы. Электронное голосование в ПП может быть либо общим, либо компетентным (т. е. для членов партии с правом решающего голоса в данной группе). Такой профессиональный отсев практикуется на любом производственном предприятии. ПП — не клуб любителей поговорить о политике, здесь также важно не только участие, но и положительный результат деятельности каждого члена партии.

Рис. 2. Схема формирования идеологического сектора ПП

Как уже было подчеркнуто выше, идеологический сектор ПП играет ключевую роль в деятельности ПП. Параллельно с разработкой Политической Платформы и Программы ПП, здесь должна разрабатываться стратегия деятельности ПП, т. е. необходимо сформулировать цели партии, определить систему целевых показателей и пути их достижения. Удобным инструментом для формализации целей партии может служить стратегическая карта в соответствии с методологией Дэйвида П. Нортона и Роберта С. Каплана. Здесь важно ещё раз особо подчеркнуть, что ПП должна уходить от декларативных размытых целевых установок к четким измеряемым целевым показателям. И если в Политической Платформе излагается общее описание партийных ориентиров общества, то в Программе ПП и соответствующей ей стратегической карте должны быть системно увязанные цели с соответствующими показателями и конкретными сроками. В качестве примера приведем вариант стратегической карты ПП (см. Рис. 3).

Рис. 3. Стратегическая карта ПП

После подготовки проекта Политической платформы и Программы ПП предлагается общепартийное обсуждение этих документов. Параллельно с обсуждением должны проводятся предвыборные кампании и дебаты Лидера партии и Лидеров региональных отделений, в которых кандидаты предлагают свои пути реализации Программы партии. В итоге проводится общее партийное электронное голосование по выборам Лидеров, проектам платформы, Программам ПП и поправкам к ним. Выборы Экспертного Совета, а также принятие коллективных решений по партийным документам при наличии электронного голосования становится достаточно простой технической процедурой, причем для этого не требуется проводить дорогостоящие собрания, конференции, съезды, потому как все участники через компьютеры объединены в единую корпоративную сеть, вне зависимости от места нахождения в момент голосования. Кроме того, используя современные информационные технологии реально можно добиться демократического принятия партийных решений. Сколько человек могут выступить на конференции, съезде? Немного. А в электронной конференции могут выступить все желающие. Аналогично с рассмотрением партийных документов — могут публиковаться поправки, альтернативные варианты, а механизмы рассмотрения и утверждения документов можно определенным образом регламентировать в Уставе ПП.

Определившись на начальном этапе с Политической платформой, Программой, стратегией развития ПП, избрав руководящие органы партии (по направлениям деятельности) можно приступать к моделированию бизнес-процессов партийной работы, постепенно детализируя эти процессы. В качестве примера покажем вариант диаграмм верхнего уровня для деятельности ПП, выполненных в нотации IDEF0.

На рис. 4 показана контекстная диаграмма модели ПП. Здесь указаны основные входы — выходы деятельности ПП и управляющие воздействия на деятельность ПП.

Диаграмма на рис. 5 является детализацией контекстной диаграммы, здесь изображены главные виды деятельности ПП:

Разработка идеологии, стратегии и тактики;
Агитационная деятельность;
Организационная деятельность;
Работа с кадрами;
Обеспечивающая деятельность.

В зависимости от установок по стратегии и тактике идеологического сектора ПП, решений по организационной деятельности, уровня подготовленности партийных кадров зависит политическая деятельность конкретной ПП. И как она организует свои бизнес-процессы на следующих уровнях детализации, таков будет конечный результат деятельности ПП, выраженный в голосах избирателей на выборах в государственные органы власти. От интеллектуального, профессионального уровня партийных руководителей будут решаться вопросы влияния ПП на политическую жизнь страны, на общественное мнение по актуальным проблемам.

Рис. 4. Контекстная диаграмма модели деятельности ПП

Рис. 5. Диаграмма основных видов деятельности ПП

Важно заметить, что успех ПП будет решаться в бизнес-процессах партии нижнего уровня. Здесь можно провести аналогию с организациями сетевого маркетинга. В сетевом маркетинге через торговых агентов продвигается определенная группа товаров (услуг), ПП через низовые подразделения продвигает свои идейные ценности, взгляды на развитие страны, продвигает своих Лидеров. Грамотно используя особенности слоев населения, ниши деятельности, а главное — сами отработанные методы и механизмы продвижения именно в процессах нижнего уровня (которые можно формализовать, регламентировать, определять и контролировать показатели эффективности), можно достичь желаемого успеха, поскольку в обоих случаях имеет место повторяемость процессов и предсказуемость результата. Поэтому можно согласиться с ведущим экспертом в области стратегического планирования и организационного развития, предпринимателем, руководителем практики «Стратегия и инвестиции» компании «КСК Групп» Тимуром Кадыевым, который сказал, что «…процессный подход именно в России может давать фантастические результаты…»[7]. Это подходит и для политических партий.

Литература

[1] Федеральный закон от 11.07.2001 N 95-ФЗ (ред. от 02.04.2012) «О политических партиях»
[2] Пинаев Д. «Процессное управление: в чем сила?» — журнал «БОСС» № 3 2012 г.
[3] Недолужко А. «Проектируем систему управления организации: методология, инструменты, команда» журнал Intelligent Enterprise № 12, 2012 г.
[4] Документация Business Studio. Методика «Проектирование системы управления» http://wiki.businessstudio.ru/docs/current/doku.php/ru/csdesign/intro
[5] Функциональные возможности Business Studio /products/business_studio/capabilities/
[6] Елиферов В.Г. «Процессный подход к управлению организацией» http://quality.eup.ru/MATERIALY/an9.html
[7] Инна Андреенкова (интервью) «Тимур Кадыев: Процессный подход в России может давать фантастические результаты» http://e-xecutive.ru/knowledge/announcement/1432066/

Опубликовано по материалам:
Научный журнал «Вопросы политологии» (3(11)2013)

Декабрь 2013 г.

Понятие, функции, признаки политических партий

Политическая партия — это организованная группа единомышленников, которая выражает интересы конкретных социальных слоев и при этом стремится достигнуть власти в государстве. Примеры таких целей — завоевание государственной власти или участие в ее реализации.

Элементы, которые образуют структуру партии: партийный лидер, партийный аппарат, рядовые члены, сторонники партии.

Основные функции политических партий:

борьба за власть в государстве и влияние на политику государства;
участие в осуществлении власти;
участие в формировании политической системы государства;
формирование общественного мнения;
выражение интересов социальных групп;
политическое воспитание;
подготовка и выдвижение политических кадров;
защита интересов различных социальных групп.

Отличительные признаки политических партий:

нацеленность на завоевание и осуществление власти;
наличие политической программы — документа, в котором формулируются цели и задачи партии;
наличие организации — руководящие органы, членство, устав партии;
наличие разветвленной сети местных организаций, ядро которых образуют активисты-добровольцы;
наличие определенной идеологии или особого видения мира и человека.

Перейдем к самому главному — основным видам политических партий.

Домашний лицей для 5–11 классов

Занятия где и когда удобно, 10+ кружков на выбор, никакого стресса с домашками и нудных родительских собраний

Классификация политических партий

Политические партии можно классифицировать на виды и типы по разным критериям.

По типу идеологии:

Либеральные партии нацелены на минимальное вмешательство государства в жизнь общества, свободу экономической и политической жизни.
Консервативные партии нацелены на сохранение действующих порядков и отвергающие идеи серьезного реформирования.
Социал-демократические партии ориентированы на участие государства в жизни общества и государственное регулирование экономики при сохранении основных свобод.
Коммунистические партии выступают за полное равенство.
Националистические партии строят свою деятельность на основе идей о преимуществе определенной нации в жизни страны.
Клерикальные партии направлены на усиление влияния церкви и религиозных идей.
«Зеленые» партии направлены на защиту окружающей среды.
Фашистские партии основаны на идее подавления личности, ликвидации свободы.
Монархические поддерживают существование монархий и единоличную власть.

По отношению к социальной действительности:

Революционные партии направлены на коренное преобразование общества при помощи средств борьбы.
Реформистские партии стремятся к постепенным преобразованиям общества с помощью законных средств.

По характеру членства:

Кадровые партии основаны на немногочисленном, свободном членстве, при этом опираются на профессионалов и активную деятельность в период выборов.
Массовые партии основаны на многочисленных массах народа, нацелены на политическое воспитание, обладают разветвленной структурой и систематически принимают участие в политической жизни.
Централизованные партии основаны на системе массового членства и жесткой дисциплине, которая предполагает выполнение каждым членом партии определенных функций.

Виды политических партий по отношению к власти:

Правящие находятся у власти в определенный момент.
Оппозиционные (легальные, нелегальные) добиваются власти.

По месту в политическом спектре:

Левые партии выступают за проведение реформ, государственное регулирование экономики и вытеснение частного сектора, за социальную защиту трудящихся и радикально-революционные методы осуществления преобразований. К этой группе относят социалистические и коммунистические партии.
Центристские партии основаны на балансе между общественным равенством, общественной иерархией и противостоянии политическим изменениям как влево, так и вправо.
Правые партии выступают за идею сильного государства, стабильность социальной жизни, охрану частной собственности. К ним относят либеральные и консервативные партии.

По источнику возникновения:

Самостоятельные возникают в результате инициативы граждан.
Проправительственные создаются по инициативе государства в период выборов.
Созданные на основе объединения социальных групп.

По положению в управляющей структуре:

Парламентские реализуют свою политику через парламент. Их главная цель — получить максимальное число голосов избирателей и мест в выборных органах.
Авангардные не считают участие в выборах ключевым направлением деятельности. Активно участвуют в общественной жизни.

Виды политических партий по организационной структуре:

Классические — с четкой организационной структурой и постоянным членством.
Движенческие — характерно формальное членство.
Политические клубы — характерно свободное членство.

Теперь мы знаем виды деятельности различных политических партий.

Поможем закрепить новый материал на курсах по обществознанию в онлайн-школе Skysmart.

Выберите идеального репетитора по обществознанию

15 000+ проверенных преподавателей со средним рейтингом 4,8. Учтём ваш график и цель обучения

Понятие партийной системы

Партийная система — это совокупность партий, которые участвуют в формировании законодательных и исполнительных структур власти.

В зависимости от того, сколько партий реализуют политическую власть, выделяют однопартийные, двухпартийные и многопартийные системы.

Рассмотрим типы партийных систем в таблице.

Название партийной системы	Сущность
Однопартийная система	В обществе активна одна политическая партия, власть которой закреплена в законодательстве и является неоспоримой. Формируется при авторитарных и тоталитарных режимах. При этом часто руководящая роль единственной партии получает конституционное закрепление. Примеры стран с однопартийной системой: СССР, Куба, Индия, КНР, КНДР.
Двухпартийная (бинарная) система	В обществе существуют две сильные партии, которые периодически приходят к власти, сменяя друг друга в результате выборов. Другие партии не обладают достаточной популярностью, чтобы прийти к власти и оказывать влияние на политическую жизнь. Примеры стран с двухпартийной системой: США (республиканская и демократическая партии), Великобритания (партии лейбористов и консерваторов).
Многопартийная система	В обществе существует конкуренция между между несколькими влиятельными партиями. При этом ни у одной из них нет явных преимуществ перед другими. Формируется в развитых демократических обществах. Примеры стран с многопартийной политической системой: Франция, Италия, Испания, Дания, Швеция, Германия, Израиль.

Партия может прийти к власти демократическим путем, а также в ходе революции или военных переворотов. В Бутане, Омане, Катаре, Кувейте, Саудовской Аравии деятельность политических партий официально запрещена.

Система политических партий в законодательстве РФ

Точное юридическое определение политической партии закреплено в законодательстве каждой конкретной страны. Эти определения могут различаться в зависимости от местных политических и правовых традиций.

В Федеральном законе РФ «О политических партиях» говорится, что политическая партия — это общественное объединение, которое создано в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Политическая партия в РФ должна отвечать следующим требованиям:

Иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной партии.
Состоять из не менее пятидесяти тысяч членов, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации партия должна иметь региональные отделения численностью не менее пятисот членов. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее двухсот пятидесяти членов партии.
Руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации.
Под региональным отделением политической партии понимается ее структурное подразделение, которое создано по решению ее уполномоченного руководящего органа и осуществляющее свою деятельность на территории субъекта Российской Федерации.
В субъекте Российской Федерации, в состав которого входит один или несколько автономных округов, может быть создано единое региональное отделение политической партии. Иные структурные подразделения партии (местные и первичные отделения) создаются в случаях и порядке, предусмотренных ее уставом.

Цели и задачи политической партии излагаются в ее уставе и программе. Основными целями партии являются:

формирование общественного мнения;
политическое образование и воспитание граждан;
выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти;
выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, выборных должностных лиц местного самоуправления и в представительные органы муниципальных образований, участие в указанных выборах, а также в работе избранных органов.

Источник

Рекомендуемые материалы по тематике

Как построить «бизнес-машину» или практика применения процессного подхода

Стандартизация деятельности компании: стратегия создания культуры работы с бизнес-процессами

ИТ и развитие компании. Наблюдения руководителя

Возможности автоматизированного перевода данных в Business Studio

Понятие, функции, признаки политических партий

Классификация политических партий

Понятие партийной системы

Система политических партий в законодательстве РФ