Единство руководства в государственном управлении

Понятие
«государственное управление» нельзя
отождествлять с понятием «государственная
власть», целесообразно их соотносить
как общее и его часть. Власть – это право
и возможность оказывать управляющее
воздействие на общественные процессы
и отношения с помощью управленческих
решений и управленческих действий.
Однако управленческие решения и действия
должны быть до момента их принятия
подготовлены, обоснованы, и в этом
процессе подготовки решений, как и в
процессе доведения решения до исполнения,
задействованы государственные организации
и лица, профессионально исполняющие
функции управления и далеко не всегда
при этом имеющие властные полномочия.

Однако «власть»
в понятии государственного управления
– не просто «часть», а его системообразующая
основа, так как невозможно оказывать
управляющее, регулирующее, организующее,
контролирующее воздействие на общество
при отсутствии на это права и возможности.

Различают власть
личную, или
персональную (например, в семье или в
отношениях господина и слуги), корпоративную
(власть в
общественной организации, распространяющуюся
только на членов, которые добровольно
в нее вступили и в любое время вправе
выйти из организации) и социальную.
Иногда особо
выделяют военную власть, технократию
или экспертократию (власть специалистов,
нередко готовящих важнейшие решения)
и др.

Любая власть –
это проявление или обслуживание
социальной власти. Социальная власть
– это власть народа в обществе, взятом
как целое, власть его большинства,
доминирующего в обществе класса, в
некоторых условиях – власть номенклатуры.
Она имеет политический характер и свое
выражение находит в государственной
власти, которая, как производная, тоже
является политической, но приобретает
известную самостоятельность и, как
особое явление, отличается от политической
власти народа или класса.

Всякая государственная
власть является политической, но не
всякая политическая власть –
государственная. Политическая власть
– это имманентная принадлежность народа
(народный суверенитет), его большинства,
класса, который действует (особенно во
время революции) от имени народа.
Государственная власть – принадлежность
государства, от его имени ее осуществляют
государственные органы и должностные
лица. Государственная власть обладает
юридически и почти всегда (кроме
революционных событий) верховенством
в обществе. Она суверенна и универсальна
– регулирует все сферы жизни общества,
которые целесообразно регулировать
таким образом и которые поддаются
регулированию. Остальные разновидности
власти в обществе имеют частный и
подчиненный характер.

Негосударственная
политическая власть и государственная
политическая власть имеют разные формы
и механизмы своего осуществления.
Политическая власть народа, его
политическая воля проявляются, например,
при осуществлении различных форм
непосредственной демократии (выборы,
референдум и др.), в освобожденных районах
эта власть опирается на вооруженные
отряды. Государственная власть
формализованна, она реализуется
специализированным
государственным аппаратом (парламент,
правительство, суды и др.).

Таким образом,
государственная власть – продолжение
и высшее проявление политической воли
и власти народа. Это – суверенная,
верховная и универсальная власть,
присущая современному обществу,
являющаяся его необходимой функцией,
осуществляемой специализированным
государственным аппаратом.

Разновидности
государственной власти. Существует
множество классификаций государственной
власти с точки зрения ее характера,
пределов действия, задач и методов
осуществления и т.д. По социальному
характеру различают власть народа и
власть определенного социального
класса, слоя (например, диктатура
пролетариата в прежних государствах
тоталитарного социализма). С точки
зрения территориальных пределов действия
различается федеральная государственная
власть и государственная власть каждого
субъекта Федерации. В зависимости от
методов осуществления выделяют
демократическую и недемократическую
(авторитарную, тоталитарную и др.)
государственную власть. Демократическая
государственная власть выражает интересы
большинства населения и осуществляется
в соответствии с принципами политического
многообразия, многопартийности,
разделения властей, уважения прав
человека, признания местного самоуправления,
правового государства и др. Авторитарную
государственную власть обычно связывают
с нарушением прав человека, применением
насилия, с господствующим положением
исполнительной власти, когда парламент
и суды играют второстепенную роль.
Тоталитарная власть помимо этих признаков
характеризуется закреплением в
конституции руководящей роли одной
определенной партии (обычно устанавливается
однопартийность), парламент и суды
превращаются в декоративные институты,
создаются слитные партийно-государственные
структуры. В условиях тоталитаризма
обычно утверждается личная власть
(например, власть фюрера в фашистской
Германии).

В России
государственная власть имеет в основном
демократический характер. В целом она
осуществляется в интересах народа
(около трети населения живет за «чертой
бедности»), но в условиях переходного
периода с его многими проблемами
значительное влияние на государственную
власть в условиях еще только формирующегося
среднего класса оказывает чиновничество
(в том числе коррумпированное), верхушка
«новых русских», высшая номенклатура
субъектов Федерации.

В государстве не
может быть несколько «государственных
властей», принципиально различных по
своему характеру, она должна быть единой
по своему существу. Единство государственной
власти имеет три составляющие. Во-первых,
это социальное единство. Государственная
власть, даже складывающаяся на основе
блока различных социальных сил, не может
быть социально разнородной, ей необходима
социальная определенность. Иначе она
не сможет выполнять задачи по
государственному руководству обществом
(независимо от того, как эти задачи
понимаются). Во-вторых, это единство
целей и направлений деятельности
государственной власти, всех ее органов
и должностных лиц, что обусловлено
необходимостью согласованного управления
обществом. Разные государственные
органы не могут ставить и решать
принципиально разные задачи, не
согласующиеся с общей линией правительства.
Это приведет к потере управляемости
обществом. В-третьих, это организационное
единство. Органы государственной власти,
методы ее деятельности образуют
определенную систему. Эта система
строится прежде всего на основе единства
и разделения ветвей государственной
власти.

Как известно,
существует три традиционные ветви
власти: законодательная, исполнительная
и судебная. С течением времени в
конституциях и научных исследованиях
стали упоминаться другие ветви
государственной власти (избирательная,
контрольная, власть прессы, церковная,
трибутарная (власть политической
оппозиции в парламенте и др.). Некоторые
из этих названий заслуживают внимания,
в других смешиваются разные явления:
власть как таковая, общественная власть,
публичная власть и особая форма последней
– государственная власть.

В современных
условиях доктрина разделения властей
дополнена тремя положениями:

1) о балансе властей,
системе их взаимных сдержек и противовесов,
уравновешивании;

2) о необходимости
взаимодействия властей, что предполагает
их единство по принципиальным вопросам,
но не исключает различий в методах
достижения общих целей;

3) о субсидиарности
властей, когда с согласия или по
уполномочию органов одной ветви власти,
а иногда непосредственно на основе
конституционных норм органы другой
ветви своими действиями могут дополнять
осуществление функций первой.

Субсидиарность
возможна, если этому не препятствуют
конституционные положения и не возражает
та ветвь власти, которой оказывается
содействие, помощь.

Современный опыт
показал, что концепции единства и
разделения властей в их соответствующей
трактовке не противоречат друг другу,
не исключают друг друга, являются
взаимодополняющими. Некоторые новые
конституции содержат положения,
сформулированные с учетом современных
представлений о совместимости единства
и разделения властей, в том числе о том,
что государственная власть едина,
осуществляется в соответствии с принципом
ее разделения на законодательную,
исполнительную и судебную при
взаимодействии их между собой и с
использованием системы сдержек и
противовесов.

Государственное
управление (управление государством),
понимаемое в самом широком смысле этих
слов, – это целостная сфера деятельности
государственной власти, всех ее ветвей,
всех ее органов, всех должностных лиц,
то есть реализация государственной
власти во всех ее формах и методах.
Разные органы выполняют свои (частичные)
задачи по управлению государственными
делами неодинаково. По-своему это делает
парламент, по-своему правительство,
суды, прокуратура, министерства и т.д.

Одни государственные
органы имеют собственные властные,
решающие полномочия (например, парламент
или президент). Их главные задачи –
установление общих правил для управления
и контроль, а непосредственной
управленческой деятельностью они
занимаются реже, поручая решать конкретные
управленческие задачи подчиненным
органам. Другие органы и должностные
лица непосредственно занимаются
управленческой деятельностью
(министерства, государственные служащие).
Некоторые органы и должностные лица
обладают лишь консультативными
полномочиями (например, Государственный
совет). Есть специальные органы, которые
занимаются проверкой соблюдения законов,
контролем (например, Уполномоченный по
правам человека), наблюдением за
исполнением бюджета (Счетная палата).
Органы подобного рода, скорее, участвуют
в государственном управлении, но участие
– тоже способ управления. Нередко
создаются смешанные, государственно-общественные
органы (например, трехсторонняя комиссия
по вопросам трудовых отношений, состоящая
в России из представителей государства,
предпринимателей и профсоюзов). Они
также в какой-то мере могут выполнять
управленческие задачи, например при
принятии согласованного решения. Иногда
некоторые функции государственных
органов передаются общественным органам
или организациям, органам местного
самоуправления. В этом случае они тоже
выполняют задачи государственного
управления. С этой целью им передаются
и материальные средства, необходимые
для выполнения таких функций.

Наконец, созданы
надгосударственные организации и
органы, которые могут принимать решения,
обязывающие государство предпринять
меры, относящиеся к внутренним
государственным вопросам, по существу,
входящим в его компетенцию, в сферу его
суверенитета. Такими органами являются,
например, некоторые органы Европейского
союза (комиссии, Совет министров и др.).
Принимаемые ими правовые акты по ряду
вопросов могут распространяться на
физических и юридических лиц
государств-членов или соответствующие
нормы должны быть включены в собственное
право таких государств[2].

В целом, рассмотрев
различные классификации органов власти,
можно сделать вывод, что государственная
власть – более широкое понятие,
обозначающее принадлежность государства,
от имени которого и реализуется
государственное управление посредством
государственных органов и должностных
лиц.

Вопросы для
самоконтроля

1. Каково соотношение
и содержание понятий: управление –
государственно-политическое управление
– государственно-административное
управление – государственный менеджмент
– государственное управление?

2. Дайте характеристику
природы и сущности государственного
управления, выделив обязательно объект
и предмет.

3. Назовите признаки
государственно-правового характера
управления.

4. Выделите основные
цели и задачи государственного управления
на современном этапе развития Российской
Федерации.

5. Дайте полную
характеристику принципов государственного
управления.

6. Приведите примеры
органов государственной власти в РФ,
реализующих основные функции
государственного управления, рассмотренные
в данной главе.

7. Перечислите
разновидности и приведите примеры
специальных и специфических функций
государственного управления.

8. Какие методы
государственного управления, на ваш
взгляд, представляются основными в
построении демократического правового
государства?

9. Какое из двух
понятий вам представляется более широким
по значению (и почему): государственная
власть или государственное управление?

10. Приведите
различные классификации государственной
власти и приведите примеры органов, ее
реализующих

Система
государственного управления: Учебное
пособие / С.Ю. Наумов.

Анри Файоль (1841–1925) – французский инженер, родоначальник административной школы менеджмента, наиболее значительный представитель европейской управленческой мысли первой половины ХХ в.

А. Файоль родился в Константинополе. Получил образование в лионском лицее, а затем в Национальной высшей школе горного дела (г. Сент-Этьен). По окончании обучения в 1860 г. получил должность инженера в крупной горнодобывающей и металлургической компании «Комментри-Фуршамболь-Деказвиль» («Комамболь»). С этим комбинатом была связана вся его трудовая жизнь вплоть до ухода на пенсию с поста управляющего директора в 1918 г. До конца жизни он оставался в составе совета директоров компании.

В период с 1860 по 1872 г. основные исследования и труды А. Файоля были связаны с проблемами горного дела, в первую очередь с проблемами пожароопасности угольных шахт. В 1872 г. он стал главным управляющим группы рудников, а его интересы сместились в сторону анализа геологических проблем, изучения факторов, определяющих срок эксплуатации угольных шахт, некоторую известность он получил после публикации результатов своих исследований на эти темы. В 1888 г., когда компания находилась на грани банкротства, А. Файоль занял должность генерального директора. За тридцать лет, скорее благодаря своему административному подходу, нежели техническим знаниям, он сделал ее одним из самых процветающих предприятий Франции.

С конца ХIХ в. научные интересы А. Файоля стали фокусироваться на административных проблемах. Обобщая результаты своей практической деятельности, многолетние наблюдения и собственные разработки методов менеджмента, А. Файоль создал новую теорию администрирования. Его первая работа на эту тему появилась в 1900 г. В докладе по управлению, с которым он выступил перед членами Международного конгресса по проблемам горной и металлургической промышленности, впервые была указана важность административной функции менеджмента.

В 1908 г. он подготовил тезисы к юбилею Общества добывающей промышленности, в которых выдвинул четырнадцать общих принципов управления. Последние годы жизни А. Файоль посвятил популяризации своей управленческой теории. В 1918 г. он оставил работу в частном секторе и сконцентрировал внимание на решении проблем государственного управления, став советником французского правительства по вопросам управления промышленностью. А. Файоль основал и возглавил французский Центр административных исследований, призванный играть роль форума для распространения его управленческих идей. Одним из крупнейших заказов, выполненных центром, стало исследование организации работы почтово-телеграфного ведомства.

А. Файоль принимал активное участие в работе Первого и Второго международных конгрессов ученых, занимавшихся проблемами управления, которые состоялись в Брюсселе в 1910 и 1923 гг. На Первом конгрессе А. Файоль выступил против распространенного тогда взгляда на управление как на набор из ограниченного числа государственных мероприятий и определял «администрирование» в терминах различных видов деятельности, необходимых для руководства крупным предприятием[245]. В докладе на Втором международном конгрессе он кратко изложил свои принципы управления вообще и конкретизировал их применительно к деятельности государственных учреждений. А. Файоль рассматривал свои идеи как вполне законченную систему, которую только предстоит осуществлять и дополнять в соответствии с накопленным опытом[246].

Занимаясь проблемами государственного управления, в 20-е гг. ХХ в. он пропагандировал точку зрения, согласно которой соответствующая теория должна акцентировать внимание на грамотной организации работы высших уровней управления, а не на том, насколько эффективно их решения выполняются на средних административных уровнях. Отличительной чертой его теории было внимание к проблемам высшего руководства как на уровне отдельного предприятия, так и на государственном уровне. А. Файоль одним из первых поставил проблему организованного обучения менеджменту.

Основные работы. Наиболее известной является работа «Общее и промышленное управление» (1916)[247]. На русском языке она вышла в 1923 г. в переводе Б. В. Бабина-Кореня. В англоязычных странах эта работа получила распространение позже, после перевода 1930 г., а в особенности после второго перевода, осуществленного в 1949 г. Первоначально А. Файоль намеревался написать большую работу по управлению, состоящую из четырех частей. Первая часть была посвящена рассмотрению вопросов необходимости и возможности административного обучения; вторая – принципам и элементам управления; третья – собственному опыту и наблюдениям в области управления, а в четвертой части планировалось проанализировать «административные уроки» Первой мировой войны. Однако были изданы только первые две части работы, третья и четвертая части намеченного исследования так и не были завершены. Еще одной известной работой А. Файоля является статья «Административная теория государства» (1923), написанная на основе выступления на Втором международном конгрессе по управлению.

Методологические основы административной теории. А. Файоль впервые предложил рассматривать управленческую деятельность как самостоятельный объект исследования. Административную организацию он рассматривает на самом общем уровне, не ограничиваясь только сферой производства.

К числу главных методологических установок, на основе которых А. Файоль создавал свою административную теорию, относятся следующие:

1. Организация представляет собой целостный социальный организм. А. Файоль проводит параллель между социальной организацией и живым организмом[248]. С этой точки зрения человек в общественной структуре выполняет функцию клетки, административная деятельность сопоставима с нервной системой и т. д. Все социальные организации имеют свои пределы.

2. Социальный организм может быть «организован» по-разному: от простейших форм предприятия, когда руководитель сосредоточил в своих руках и управление, и исполнение, до крупных иерархических структур, в которых глава предприятия вообще избавлен от выполнения исполнительских обязанностей.

3. Процесс организации – это определение и создание общей структуры предприятия в соответствии с поставленными целями. В этой структуре для каждого ее компонента строго очерчено место и функции. Между различными частями компании происходит гармоничная координация деятельности. Длительность эффективного функционирования организаций зависит от принимаемых его руководством решений и круга решаемых задач.

4. Менеджер – это, скорее, системный контролер, задействованный в процессе планирования, принятия решений, их корректировки и исполнения. Задача менеджера состоит в создании логически упорядоченной структуры, в которой существует определенный порядок и всё находится на своем месте. Он определяет должностные обязанности, схемы оплаты труда таким образом, чтобы работники, надлежащим образом выполняющие свои обязанности, получали адекватное вознаграждение.

Основное внимание А. Файоля было направлено на поиск системы принципов, которые позволили бы менеджеру построить формальную структуру организации и управлять ею рациональным образом[249]. Для повышения эффективности функционирования организации необходимо создание такой системы управления, которая позволит повысить предсказуемость иррациональной стороны человеческой натуры.

5. Модель человека в административном менеджменте предполагает, что, с учетом определенных отклонений, в процессе труда он ведет себя рационально и действует так, как от него требует некий формальный план. Основная цель работника состоит в максимизации заработной платы.

6. В административных делах нет ничего абсолютного, все принципы работы администрации являются гибкими. Искусство администрирования состоит в правильном их применении с учетом многообразных обстоятельств.

В предисловии к работе «Общее и промышленное управление» А. Файоль настаивает на универсальной значимости менеджмента для любого предприятия, большого или малого, применимости менеджмента во всех сферах деятельности: политической, торговой, общественной, религиозной и любой другой. Учение об администрировании представляет, таким образом, совокупность принципов, правил и приемов, имеющих целью облегчение управления предприятиями всех типов.

Функции управления. По мнению А. Файоля, каким бы ни было предприятие – простым или сложным, небольшим или крупным, – в нём всегда встречается шесть групп операций, или существенных функций[250]:

1. Технические операции (производство, выделка и обработка).

2. Коммерческие операции (покупка, продажа и обмен).

3. Финансовые операции (привлечение средств и распоряжение ими).

4. Страховые операции (страхование и охрана имущества и лиц).

5. Учетные операции (бухгалтерия, калькуляция, учет, статистика и т. д.).

6. Административные операции (предвидение, организация, распорядительство, координирование и контроль).

А. Файоль подчеркивает, что эти существенные функции находятся в тесной зависимости друг от друга. Например, техническая функция не может осуществляться без наличия сырья, без возможности сбыта, без капитала, без страховых мероприятий и без предвидения.

Основное внимание в первой главе работы «Общее и промышленное управление» А. Файоль уделяет рассмотрению шестой, административной функции, поскольку, по его мнению, ни одна из пяти предыдущих функций не включает задачу выработки общей программы работы предприятия, подбора его рабочего состава, координирования усилий, гармонизации действий. Административные операции образуют особую функцию, которая обычно обозначается именем управления. Таким образом, А. Файоль предлагает следующее определение управления: управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать.

При таком понимании управление не является ни исключительной привилегией, ни лично присваиваемой обязанностью начальника или директоров предприятия; это функция, разделяемая между головой и членами социального тела, подобно другим существенным функциям[251].

А. Файоль пишет, что важно не смешивать административную функцию с управлением. Управлять – значит вести предприятие к его цели, стремясь извлечь возможно большие выгоды из всех ресурсов, которыми оно располагает; обеспечивать действие шести существенных функций. Администрирование же является лишь одной из шести функций, действие которых должно быть обеспечено правлением. Но в деятельности крупных директоров оно занимает такое значительное место, что иногда может казаться, будто роль эта исключительно административная.

Таким образом, А. Файоль проводит разграничение понятий «управление» и «административная деятельность». Понятие «администрирование» имеет более узкое значение, чем управление. Однако в некоторых случаях А. Файоль допускает отождествление и использует понятие в более широком смысле, включая в него все указанные шесть функций.

Установки работников. Во второй главе работы «Общее и промышленное управление» А. Файоль исследует относительную важность различных установок, которыми должен обладать персонал предприятия. По его мнению, каждой группе операций, или существенной функции, соответствует специальная установка. Исходя из этого различаются установки: техническая, коммерческая, финансовая, административная и т. д.

Каждая из этих установок основывается на совокупности качеств и знаний, которые А. Файоль свел к шести рубрикам[252]:

1. Физические качества: здоровье, сила, ловкость.

2. Умственные качества: понятливость, легкое усвоение, рассудительность, сила и гибкость ума.

3. Нравственные качества: энергия, стойкость, сознание ответственности, инициатива, чувство долга, такт, чувство достоинства.

4. Общее развитие: запас различных понятий, не относящихся исключительно к области выполняемой функции.

5. Специальные знания: относящиеся исключительно к какой-либо одной функции: технической, коммерческой, финансовой, административной и т. д.

6. Опыт: знания, вытекающие из практики, воспоминания об уроках, лично извлеченных из фактов.

Важность каждого из элементов, составляющих установку, находится в соответствии с природой и важностью функции.

Результаты изучения значимости различных установок для различных категорий работников и руководителей разных типов предприятий А. Файоль обобщил в двух таблицах. В первой таблице он сравнил необходимые установки у различных агентов технической функции крупного промышленного предприятия (табл. 8.1). Во второй – у различных руководителей промышленных предприятий любых размеров (табл. 8.2). А. Файоль подчеркивал, что численные коэффициенты в таблицах отражают его собственное мнение и могут быть оспорены, однако выводы, которые были сделаны на их основе, останутся неизменными.

Таблица 8.1 Относительная важность установок, которыми должен обладать персонал промышленного предприятия[253]

Основные выводы из табл. 8.1:

1. Главной установкой рабочего является техническая.

2. По мере того как происходит продвижение по иерархической лестнице, относительная важность административной установки возрастает, в то время как относительная важность технической установки убывает.

Таблица 8.2 Относительная важность различных установок, которыми должны обладать руководители промышленных предприятий различных размеров[254]

Основные выводы из табл. 8.2:

1. Главной установкой заведующего небольшим промышленным предприятием является техническая.

2. По мере иерархического перехода к более крупным предприятиям возрастает относительное значение административной установки заведующих и убывает относительное значение технической установки.

Основной вывод, который делает А. Файоль на основе изучения установок, заключается в следующем: на предприятиях всех видов существенной установкой низших агентов является характерная для данного вида предприятия профессиональная установка (техническая – при промышленной функции, коммерческая – при коммерческой, финансовая – при финансовой и т. д.), а административная установка выступает главной установкой руководителей высших уровней управленческой иерархии.

Таким образом, если функция администрирования выполняется должным образом, можно сделать предположение, что так же хорошо обстоит дело и с другими. Поэтому первое условие, которому должен удовлетворять глава большого предприятия, – быть хорошим администратором, т. е. быть способным предвидеть, организовать, согласовать и контролировать. Второе условие состоит в том, чтобы глава предприятия был компетентен в специальной технической функции, характерной для данного предприятия.

Проблема административного обучения. Специальная глава работы «Общее и промышленное управление» посвящена проблеме административного обучения. Для эффективного функционирования предприятия, по мнению А. Файоля, необходимо, чтобы его персонал был способен выполнять шесть существенных функций. При этом в той или иной форме функция администрирования принимает участие в исполнении всех других. Поэтому все работники более или менее нуждаются в административных познаниях.

А. Файоль считал, что административную установку работники разного уровня управленческой иерархии должны получать не только опытным путем во время работы, но и на всех ступенях обучения. Обучение управлению должно быть всеобщим: элементарным в начальных школах, более солидным в средней школе, весьма углубленным в высшей школе. Одним из признаков «хорошей администрации» является постоянная методическая подготовка «всех сотрудников на всех уровнях».

Недостатки в управлении, отсутствие продуманной системы подготовки административных кадров и критериев для оценки административных действий А. Файоль во многом связывал с отсутствием общепризнанной доктрины административного образования. Однако подход к разработке системы административного образования был достаточно противоречивым. С одной стороны, он подчеркивал, что теоретизирование, основанное только на личном опыте, неэффективно и не может заменить «совокупности испытанных и проверенных общественным опытом принципов, правил, методов и приемов». А с другой стороны, создание административной науки должно быть не только делом ученых, но и результатом теоретизирования высших администраторов.

Общие принципы управления. Основу административной теории А. Файоля формируют принципы управления, применимые ко всем сферам административной деятельности. В предлагаемых им принципах «нет ничего негибкого и абсолютного». Автор подчеркивал, что почти никогда не приходится применять один и тот же принцип в тождественных условиях. Искусство администрирования как раз и состоит в том, чтобы правильно применить их в различных и меняющихся обстоятельствах, с учетом различия и смены людей. Это трудное искусство, требующее вдумчивости, опыта, решительности и чувства меры.

Во второй части работы «Общее и промышленное управление» А. Файоль выделил четырнадцать общих принципов управления, которые ему чаще всего приходилось применять на практике[255]:

1. Разделение труда.

2. Власть.

3. Дисциплину.

4. Единство распорядительства (командования).

5. Единство руководства.

6. Подчинение частных интересов общему.

7. Вознаграждение.

8. Централизацию.

9. Иерархию.

10. Порядок.

11. Справедливость.

12. Постоянство состава персонала.

13. Инициативу.

14. Единение персонала.

По мнению А. Файоля, число принципов управления неограниченно. Эта система никогда не может быть завершена, наоборот, она всегда является открытой для дополнений и изменений, связанных с новым опытом, его обобщением и осмыслением.

1. Разделение труда. Цель разделения труда – повышение количества и качества производства при затрате тех же усилий. Его результатом является специализация функций и разделение власти. По мнению А. Файоля, разделение труда не должно ограничиваться только техническими работами, оно применимо ко всем аспектам работы организации, требующим более или менее значительного числа работников с разнообразными данными. При этом А. Файоль подчеркивал, что это естественное явление, наблюдаемое как в животном мире, так и в человеческих обществах. Хотя выгоды разделения труда общепризнанны, оно всё же имеет свои пределы.

2. Власть – ответственность. Власть – это право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться. А. Файоль различает два вида авторитета: авторитет власти, связанный с занимаемой на основе устава должностью, и личный авторитет, основанный на уме, знаниях, опыте, нравственной силе, распорядительности, заслугах и т. д. В хорошем начальнике личный авторитет должен быть необходимым дополнением к власти, принадлежащей ему по уставу.

По А. Файолю, власть немыслима без ответственности, т. е. без санкции – награды или кары, сопровождающей ее действие. При этом «чем выше иерархическая ступень предприятия, чем сложнее операции, чем больше число участвующих в них агентов, чем отдаленнее их конечный результат, тем труднее выявить долю участия начального акта власти в конечном результате, установить степень ответственности начальника». А. Файоль подчеркивал, что ответственность обычно настолько же не любят, насколько ищут власти. Хороший начальник должен распространять вокруг себя мужество ответственности.

3. Дисциплина. Под дисциплиной А. Файоль понимал повиновение, усердие, деятельность, манеру держать себя, внешние знаки уважения, которые проявляются соответственно установленному между предприятием и его служащими соглашению. Независимо от того, каким образом достигнуто соглашение (на основе свободного обсуждения или без предварительной дискуссии, писано оно или принято молчаливо, вытекает ли оно из воли сторон или из законов и обычаев), оно фиксирует степень дисциплины.

А. Файоль замечает, что со временем способы установления соглашений между предприятием и служащими меняются. На место соглашений, навязывавшихся одним хозяином, приходят предварительно обсуждаемые соглашения между хозяевами или группой хозяев и рабочими коллективами. Кроме того, в рабочие вопросы всё чаще стало вмешиваться государство.

Таким образом, дисциплина по А. Файолю «есть соблюдение соглашений, имеющих предметом послушание, усердие, деятельность и внешние знаки уважения». Она обязательна и для самых крупных начальников, и для самых скромных служащих. Наиболее действительные средства ее установления и поддержания:

1. Хорошие начальники на всех ступенях.

2. Возможно более ясные и справедливые соглашения.

3. Рассудительно применяемые карательные санкции.

А. Файоль считал, что в различных организациях дисциплина может иметь различные формы, но при этом является одним из существеннейших их элементов.

4. Единство распорядительства. Этот принцип означает, что служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник. Если нарушается принцип единства командования, то наносится урон авторитету власти, подрывается дисциплина, нарушается порядок, стройность.

А. Файоль выделял несколько причин возникновения дуализма распорядительства. Во-первых, это возможно, если руководитель высокого ранга, в надежде быть лучше понятым или чтобы сразу же приостановить выполнение неправильного решения, отдает распоряжения работнику, минуя руководителя среднего уровня. Во-вторых, если два компаньона обладают одинаковой властью и не могут разделить компетенции между собой. В-третьих, если происходит размывание границ между различными отделами. В-четвертых, постоянное взаимодействие двух отделов приводит к естественному смешению функций и неточному определению компетенций каждого из отделов.

А. Файоль подчеркивал, что, независимо от способа возникновения, ни в одном из случаев не бывает приспособления социального организма к дуализму распорядительства. Во всех человеческих ассоциациях – в промышленности, торговле, армии, в семье, в государстве – дуализм распорядительства является вечным источником часто очень тяжелых конфликтов, на которые должны обратить внимание начальники всех уровней.

5. Единство руководства. Этот принцип А. Файоль выражает так: один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель. Он подчеркивает, что не следует смешивать принцип единства руководства с принципом единства распорядительства. Если принцип единство распорядительства требует, чтобы служащий получал распоряжения только от одного начальника, то принцип единство руководства сводится к единству управления и плана, т. е. существует один начальник и одна программа. В первом случае реализация принципа зависит от надлежащего функционирования состава всего персонала, во втором это обеспечивается хорошей конституцией социального образования. Единство распорядительства немыслимо без единства руководства, но из последнего не вытекает.

Единство руководства – необходимое условие единства действия, координации сил, сложения усилий.

6. Подчинение частных интересов общим. Этот принцип означает, что на предприятии интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы семьи должны преобладать над интересами отдельных ее членов; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан. Несоблюдение этого принципа приводит к проблемам в управлении. Средствами для согласования интересов групп различного порядка могут быть: стойкость и хороший пример начальников, возможно более справедливые соглашения, бдительный надзор.

7. Вознаграждение персонала. Вознаграждение персонала есть оплата исполненной работы. Она должна быть справедливой и по возможности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего.

Прежде всего А. Файоль рассматривает факторы, определяющие уровень оплаты, но не зависящие от воли нанимателя. К ним относятся: прожиточный минимум, избыток или недостаток персонала, ценность работника, общее состояние дел в стране и экономическое положение предприятия.

По мнению А. Файоля, одним из важнейших вопросов вознаграждения персонала является вопрос о форме заработной платы. Он писал, что в форме заработной платы обычно ищут следующее:

1) чтобы она обеспечивала справедливое вознаграждение;

2) чтобы она поощряла усердие, компенсируя полезное усилие;

3) чтобы она не могла приводить к крайностям в вознаграждении, выходящим за пределы разумного.

А. Файоль кратко рассмотрел основные формы заработной платы и выделил их преимущества и недостатки для различных категорий работников: для рабочих, средних начальников и крупных администраторов.

По его мнению, распространенными формами заработной платы для рабочих являются: поденная плата, поурочная плата и поштучная плата. Эти три формы заработной платы могут комбинироваться и давать важные варианты на основе введения премий, участия в прибылях, добавлений натурой, воздаяния заслуг и т. д.

При поденной плате рабочий продает хозяину свой рабочий день за заранее установленную цену и на определенных условиях. Неудобство этой системы заключается в том, что она ведет к небрежному отношению к работе и требует внимательного надзора.

При поурочной плате заработная плата зависит от выполнения определенного, заранее обусловленного урока. Она может не зависеть от времени, затраченного на выполнение последнего. Плата за дневной урок не требует такого внимательного надзора, как поденная плата. Но ее отрицательная сторона в том, что при подобной системе производительность хорошего рабочего опускается до уровня производительности работника среднего качества.

При поштучной оплате заработная плата находится в тесном соотношении с выполняемой работой и больше ничем не ограничена. Ее недостатком является то, что она приводит к увеличению количества вырабатываемого продукта в ущерб его качеству, а также создает конфликты, когда приходится изменять цены, принимая во внимание какие-либо усовершенствования в производстве. Первоначально поштучная плата ведет к увеличению заработка и вызывает на некоторое время большое рвение со стороны рабочего, однако затем всё сводится к тому, что устанавливается система платы за дневной урок на заранее оговоренных условиях.

Таким образом, все три способа имеют свои плюсы и минусы, и их действительная сила зависит от обстоятельств и от деловитости хозяина.

Чтобы заинтересовать рабочего в эффективном труде, пишет А. Файоль, иногда к поденному, поурочному или поштучному тарифу делают еще некоторое добавление в форме премии за прилежание, усердие, исправную работу орудий, продуктивность, чистоту и т. д. Относительная величина этих премий и условия их получения определяются руководителем предприятия.

Отдельно А. Файоль рассматривал такую форму вознаграждения, как участие в прибылях. Он считал участие рабочего в прибылях неэффективным. Кроме того, рабочий сам не заинтересован в том, чтобы его труд оплачивался путем участия в прибылях, пропорционально степени его влияния на эти прибыли. Для мастеров, заведующих мастерскими и инженеров эта система более предпочтительна, поэтому, хотя и трудно учесть степень их участия в прибавочном доходе фирмы, руководители, когда это только возможно, должны заинтересовывать в прибыли средних служащих. В отношении высшего руководства А. Файоль писал, что эта категория работников непосредственно заинтересована в прибылях. Однако участие в прибылях также не может быть основой для жалованья директору. Таким образом, по мнению А. Файоля, участие в прибылях является средством вознаграждения, дающим иной раз отличные результаты, но оно не является общим решением вопроса.

При рассмотрении вопросов оплаты труда А. Файоль выступал как сторонник патернализма. По его мнению, большое влияние на заинтересованность в высокопроизводительном труде оказывают нематериальные стимулы. Внутри предприятия они касаются гигиены и культурных удобств (воздух, свет, чистота, столовая). Вне предприятия они распространяются на страхование, квартиру, питание, воспитание и образование. Руководитель должен заботиться о здоровье, силе, образовании и нравственности своего служебного и рабочего персонала. В целом А. Файоль делал вывод, что вне зависимости от того, какое вознаграждение получает работник – наличные деньги или «добавление натурой», смысл его состоит в удовлетворении потребностей работника.

8. Централизация. Как и «разделение труда», централизация, по А. Файолю, явление естественного порядка. Этот порядок состоит в том, что во всяком животном или социальном организме восприятия сходятся в одном центре – в мозгу или в дирекции – и из мозга или дирекции исходят приказы, приводящие в движение все части организма. Основной целью централизации всегда является максимально лучшее использование способностей всего персонала.

Централизация не является системой управления хорошей или плохой сама по себе; она может быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций у руководителей и от обстоятельств, но в большей или меньшей степени она существует всегда. Вопрос о централизации или децентрализации – вопрос меры. По мнению А. Файоля, основной задачей руководителя является нахождение такой степени централизации, которая наиболее благоприятна для предприятия.

9. Иерархия (скалярная цепь). Иерархия – ряд руководящих должностей, начиная с высших и заканчивая низшими. А. Файоль ввел понятие «иерархическая колея» – путь, по которому, проходя все ступени, следуют бумаги, идущие от высшей власти или адресуемые ей. Этот путь диктуется одновременно необходимостью обеспеченности передачи и единства распорядительства. Постулируя потребность в высшей инстанции, А. Файоль подчеркивал, что решение проблем путем обращения к ней не всегда оказывается самым быстрым, а иногда может стать слишком долгим. Поэтому надо уметь совместить уважение к иерархической колее с обязательством быстро доходить до цели. Решение проблемы коммуникаций в организациях А. Файоль представил в виде рисунка, на котором иерархия может быть изображена двойной лестницей Ж – А – Р (рис. 8.1).

 

Рис. 8.1. Структура иерархии управления

Например, если необходима коммуникация между двумя подчиненными служащими, работающими в разных отделах (отделе Е и отделе П), то формально они могут установить связь, только послав сообщение вверх по управленческой лестнице и ожидая, пока оно не спустится к адресату. Для того чтобы избежать излишней потери времени и при этом сохранить возможность контроля, А. Файоль предлагает использовать систему делегирования подчиненным прав и ответственности по осуществлению необходимых коммуникаций. В западной управленческой мысли такой подход получил название gang plank или «трап»[256]. То есть А. Файоль рекомендовал воспользоваться «переходным мостиком» и пройти прямо из Е в П.

Чтобы не нарушить «линию авторитета», непосредственные начальники (Д и О), должны санкционировать подобную связь и быть в курсе достигнутого соглашения. Если же между Е и П возникнут разногласия, то вопрос передается на рассмотрение их начальникам. Иерархический принцип будет соблюден, если начальствующие лица Д и О уполномочат своих соответственных агентов Е и П вступить в непосредственные взаимоотношения; положение будет вполне урегулировано, если Е и П будут непосредственно осведомлять своих начальников о том, что они сделали по общему согласию. Такой способ коммуникаций позволяет решать некоторые задачи, не выходящие за пределы данной иерархической ступени.

А. Файоль выделял две причины отказа от использования переходного мостика:

1. «Туманность» общей цели предприятия, в результате чего каждое подразделение видит только свою собственную цель и пренебрегает связью с другими.

2. Сам руководитель, находящийся на вершине управленческой пирамиды, не поощряет своих непосредственных подчиненных использовать «переходные мостики».

А. Файоль подчеркивал, что ошибкой является уклонение от иерархической колеи без нужды, но гораздо большей ошибкой будет следование по ней, когда это может грозить опасностью предприятию.

10. Порядок. А. Файоль выделял два типа порядка: материальный и социальный. Формула материального порядка – определенное место для всякой вещи и всякая вещь на своем месте. Результатом материального порядка должно быть уменьшение потерь материала и времени. Чистота – завершение порядка.

Форма социального порядка – определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем месте. Для того чтобы на предприятии господствовал социальный порядок, необходимо решение двух из наиболее трудных административных задач: хорошая организация и хороший подбор персонала. Социальный порядок требует точного знания социальных нужд и ресурсов предприятия и сохранения постоянного равновесия между его нуждами и ресурсами.

Понятие порядка, по убеждению А. Файоля, должно распространяться не только на техническую и социальную стороны организации, но и на складские помещения, условия производства, планы-графики, составленные для различных отделов предприятия и касающиеся всех аспектов их работы.

11. Справедливость. По мнению А. Файоля, справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием, которое представляет собой реализацию установленных конвенций. Руководитель предприятия должен стремиться укоренить чувство справедливости на всех ступенях иерархии. Главным в обращении с персоналом должно быть требование справедливости и равенства. Оставаясь в глазах подчиненных справедливым и благородным, руководитель, однако, не должен забывать и о дисциплине.

12. Постоянство состава персонала. Стабильность состава персонала во многом зависит от системы планирования кадров и применяемых в организации методов управления. А. Файоль считал, что новым сотрудникам нужно время, чтобы освоиться с новой функцией и научиться ее успешно выполнять, а также привыкнуть к новой обстановке.

Постоянные кадровые перестановки приводят к росту текучести кадров. Текучесть состава является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел в организации. Особенно опасна неустойчивость состава персонала для крупных предприятий. Опасность нестабильности персонала во многом была связана с высокими расходами на подготовку знающих организацию и работающих в ней менеджеров. А. Файоль даже утверждал, что для организации лучше иметь посредственного, но желающего остаться в ней руководителя, чем выдающегося, но собирающегося покинуть ее менеджера[257].

13. Инициатива. Инициативой А. Файоль называл возможность создания и осуществления плана. К категории инициативы он относил также свободу предложения и осуществления. По мнению А. Файоля, инициатива является одним из сильнейших стимулов, определяющих поведение работников, обеспечивает мотивацию и удовлетворенность работой. Он считал, что возможность максимального проявления инициативы должна быть предоставлена всем работникам за счет делегирования соответствующих полномочий.

14. Единение персонала (корпоративный дух). В единении – сила. Смысл этого принципа – в создании и поддержании в организации определенной гармонии. К нарушению гармонии, по мнению А. Файоля, приводят: а) реализация принципа «разделяй и властвуй»; б) злоупотребление письменной формой общения. А одним из средств восстановления гармонии является соблюдение принципа единства распорядительства.

А. Файоль отмечал, что могущество единения обнаруживается не только в счастливом результате гармонии, царящей среди служащих одного предприятия; значительную роль в организации всяких дел играют также коммерческие соглашения, профсоюзы и всякого рода ассоциации.

В целом, хотя выделенные четырнадцать принципов носят предписывающий характер, они допускают гибкую интерпретацию. А. Файоль писал: без принципов мы во тьме, в хаосе; без опыта и меры, даже с наилучшими принципами, мы тоже в трудном положении. Принцип – это маяк, помогающий ориентироваться: служить он может только тем, кто знает путь в порт.

Принципы управления во многом основаны на субъективном опыте руководителя, они показывают, как руководитель осуществляет управленческую деятельность, и определяют его «искусство администрирования». Принципы не связаны жестко между собой и могут дополняться, заменяться или даже существенно трансформироваться в зависимости от конкретной ситуации. Среди рассмотренных принципов А. Файоль выделял наиболее важные, прежде всего «единство руководства» и «единство распорядительства».

Как и большинство представителей классической школы, А. Файоль исходил из того, что следование универсальным принципам управления неизбежно приведет организацию к успеху.

Предложенные А. Файолем принципы управления в начале ХХ в. способствовали упорядочению управленческого процесса на многих европейских и американских предприятиях. Хотя с тех пор, как знаменитые четырнадцать принципов управления впервые были сформулированы, произошли существенные изменения в механизмах осуществления управления и в самих экономических институтах, многие из принципов остаются практически полезными.

Элементы управления. Важным вкладом А. Файоля в управленческую науку является создание нового функционального подхода в менеджменте. Он предложил определение менеджмента, которое практически в неизменном виде используется и в настоящее время.

В управлении А. Файоль выделил пять основных элементов. Они подробно рассмотрены во второй главе второй части работы «Общее и промышленное управление». Основные элементы управления[258]:

1. Предвидение.

2. Организация.

3. Распорядительство.

4. Координирование.

5. Контроль.

Эти элементы определяют сферу деятельности, основные компетенции и меру ответственности руководителя.

1. Предвидение. По А. Файолю, предвидеть – значит исчислять будущее и подготовлять его. Предвидение будущего организации и определение мер, необходимых для перехода в это новое состояние, – существеннейший элемент управления. Оно является начальным пунктом предпринимательской деятельности.

Главным проявлением и наиболее действительным орудием предвидения служит программа действия.

Программа действия должна основываться:

1) на ресурсах предприятия (недвижимость, оборудование, сырье, денежный капитал, персонал, мощность производства, район сбыта, социальная конъюнктура и т. д.);

2) на природе и важности текущих операций;

3) на возможностях будущего, частью зависящих от технических, коммерческих, финансовых и иных условий, в свою очередь подверженных изменениям, важность и момент наступления которых нельзя определить наперед.

А. Файоль считал разработку плана одной из наиболее важных и трудных задач, стоящих перед руководством. В его разработке должна принимать активное участие вся организация. Когда руководитель предприятия принимается за составление программы действия, указывает ее цель и объём, определяет участие каждого отдела в общем деле, координирует отдельные части программы, гармонизирует ее в целом и, наконец, принимает решение о том, какой держаться линии поведения, – он, в сущности, этим и выполняет свою функцию администратора.

Для успешного функционирования организации план, по А. Файолю, должен соответствовать следующим характеристикам:

1. Единство программы. В организации должна применяться только одна программа, которая может распадаться на части, тесно связанные между собой. То есть общий план должен поддерживаться частными планами отдельных организационных структур.

2. Непрерывность. Планируемые действия должны рассматриваться как элементы непрерывной программы развития. Для этого необходимо, чтобы одновременно использовалось как краткосрочное, так и долгосрочное планирование.

3. Гибкость. На предприятии должна быть обеспечена возможность адаптации плана с учетом изменяющихся обстоятельств.

4. Точность. Руководству необходимо пытаться точно предсказывать направления действий.

А. Файоль подчеркивал, что для выработки хорошей программы действия руководящий персонал должен обладать следующими качествами:

1) искусством управлять людьми;

2) большой активностью;

3) определенным нравственным мужеством;

4) прочностью служебного положения;

5) известной компетентностью в профессиональной специальности предприятия;

6) известной общей деловой опытностью.

Акцент А. Файоля на необходимости планирования был уникальным для своего времени. В соответствии с его теорией прогнозирования необходимо составление однодневных, недельных, месячных, годичных, пяти- и десятилетних прогнозов, которые должны были постоянно корректироваться с учетом изменяющихся обстоятельств.

Таким образом, по мнению А. Файоля, планирование – ценный инструмент управления. Программа действия облегчает использование ресурсов предприятия и выбор наилучших средств для достижения цели; она устраняет или уменьшает колебания, неудачные маневры, необоснованные перемены ориентации; она содействует улучшению персонала.

2. Организация. Организовать, по А. Файолю, значит снабдить предприятие всем тем, что необходимо для его функционирования: сырьем, оборудованием, деньгами, персоналом.

А. Файоль установил, что, несмотря на бесконечное разнообразие предприятий, все социальные составы одного и того же численного значения имеют между собой большое внешнее сходство и различаются главным образом по природе и квалификации образующих их элементов. Независимо от численности работников, на социальном организме (составе) предприятия лежит выполнение следующей административной миссии:

1. Заботиться о том, чтобы программа действия была полностью подготовлена и неуклонно выполнена.

2. Заботиться о том, чтобы социальная и материальная структуры предприятия соответствовали его цели, ресурсам и потребностям.

3. Установить единую, компетентную и энергичную дирекцию.

4. Согласовать действия, координировать усилия.

5. Формулировать ясные, отчетливые и точные директивы.

6. Содействовать хорошему подбору работников: во главе каждого отдела должен стоять компетентный и деятельный человек, каждый служащий должен быть на таком посту, на котором он может принести наибольшую пользу.

7. Отчетливо определить компетенцию.

8. Поощрять инициативу и ответственность.

9. Справедливо и искусно вознаграждать выполненную работу.

10. Устанавливать меры взысканий за провинности и ошибки.

11. Следить за дисциплиной.

12. Наблюдать за тем, чтобы частные интересы были подчинены общему интересу предприятия.

13. Внимательно следить за соблюдением принципа единства

распорядительства.

14. Поддерживать материальный и социальный порядок.

15. Устанавливать за всем контроль.

16. Бороться со злоупотреблениями регламентацией, бюрократическим формализмом, бумажной волокитой и т. д.

Эту административную миссию должен выполнять персонал каждого предприятия. Она несложна на простейшем предприятии, но всё больше и больше усложняется, по мере того как становится более важным предприятие и более многочисленным – его персонал.

А. Файоль подробно анализировал принципы построения социального организма. Органы социального организма выполняют шесть существенных функций. В простейшем предприятии они могут быть представлены одним служащим; в предприятии национального масштаба, крайне усложненные и разделенные, эти функции требуют большого количества работников и ведут к созданию очень многочисленных органов и подорганов.

В социальном организме анонимной компании А. Файоль выделил следующие главные органы: 1) группу акционеров; 2) административный совет; 3) главную дирекцию и ее главный штаб; 4) областные и местные дирекции; 5) главных инженеров; 6) начальников служб; 7) заведующих мастерскими; мастеров; 9) рабочих.

Таким образом, по мнению А. Файоля, форма, принимаемая организацией, в первую очередь зависит от количества сотрудников. По мере роста и усложнения организации растет и количество присущих ее функций. Точно так же возрастание количества работников вызывает потребность в увеличении числа контрольных уровней.

3. Распорядительство. Этот элемент управления появляется после того, как организация сформирована и ее нужно привести в действие. Целью распорядительства для каждого начальника является вовлечение, насколько это возможно, подчиненных ему служащих в круг интересов предприятия. А. Файоль считает, что искусство распорядительства основывается на некоторых личных качествах руководителя и на знании им общих принципов управления.

По мнению А. Файоля, для успешного управления и облегчения распорядительства руководитель должен помнить о следующих правилах:

1. Обладать глубоким знанием своего персонала. При этом, каков бы ни был иерархический уровень начальника, в его непосредственном подчинении должно находится не больше шести сотрудников.

2. Устранять неспособных. Если работник в силу тех или иных причин оказывается не в состоянии выполнять возложенные на него обязанности, то для восстановления правильности функционирования предприятия руководитель должен устранить такого работника. При этом руководитель может предоставить ему денежные компенсации, почетные вознаграждения, наконец, перевод на менее сложную работу, что позволяет оставлять ему некоторую активность. Такое решение вселяет всем служащим полное спокойствие за их будущность.

3. Быть хорошо знакомым с договорами между предприятием и служащими.

4. Подавать хороший пример. Повиновение не должно достигаться лишь боязнью репрессий. Если начальник подает пример аккуратности, деятелен, мужествен, предан, ему подражают и если он умеет вести дело, ему удается заставить сотрудников полюбить работу.

5. Делать периодические осмотры предприятия; при этих осмотрах пользоваться синоптическими таблицами. Синоптические таблицы представляют иерархическую лестницу всех руководящих лиц предприятия с обозначением главных директоров и указанием непосредственных подчиненных каждому из них. Две таблицы, сделанные в различное время, показывают, какие изменения произошли за данный промежуток времени в построении социальной части организации.

6. Устраивать совещания со своими главнейшими сотрудниками для достижения единства управления и согласования усилий. Это позволяет использовать идеи подчиненных для выработки эффективных решений и проконтролировать правильность понимания и выполнения сотрудниками своих обязанностей.

7. Не загружать свое внимание мелочами. Не загружать себя мелочами – это не значит не обращать внимания на мелочи. Начальник должен знать всё, но он не может всего сделать. Недопустимо, чтобы отвлечение внимания на мелочи имело следствием упущения в более важных вопросах.

8. Добиваться, чтобы среди персонала господствовал дух действенности, инициатива и сознание долга. Начальник должен содействовать единению персонала, развивать инициативу своих подчиненных, предоставляя им максимальную возможность деятельности, какая только совместима с их положением и установкой, – даже ценой некоторых ошибок, серьезность которых может быть существенно уменьшена при надлежащем контроле. А. Файоль подчеркивал, что руководитель может быстро превратить работника с неявными способностями в первоклассного специалиста, не выполняя за него всю работу, а действуя методом подсказки.

Таким образом, реализация функции распорядительства позволяет организации работать в соответствии с ее намерениями. Особенностью подхода А. Файоля в отношении распорядительства является акцентирование внимания на необходимости мотивирования и стимулирования сотрудников для достижения целей организации.

4. Координирование. Координировать – значит согласовать все операции в предприятии таким образом, чтобы облегчить его функционирование и успех. Этот элемент управления призван сбалансировать различные аспекты деятельности организации.

Одним из лучших средств поддержания персонала в рабочем состоянии и облегчения ему выполнения обязанностей является проведение совещаний начальников служб. В целях координации деятельности А. Файоль предлагает проводить еженедельные совещания начальников служб на всех предприятиях, независимо от их отраслевой принадлежности. Такая рекомендация применима, по его мнению, и по отношению к самым крупным единицам – министерствам и самому правительству.

Участники совещаний не занимаются составлением плана, а следят за его выполнением в существующих условиях. В результате таких совещаний каждое структурное подразделение уточняет, что ему нужно делать, происходит согласование действий между подразделениями.

5. Контроль. Контроль на предприятии состоит в проверке, всё ли протекает согласно принятой программе, согласно данным приказаниям и установленным принципам. Целью контроля является выявление слабых сторон, ошибок и заблуждений, чтобы можно было их исправить и избежать их повторения.

Контроль затрагивает всё – персонал, оборудование, товарно-материальные ценности, финансовые ресурсы, рабочие операции и т. д. По мнению А. Файоля, осуществлять контроль должно не только руководство. Этим должны заниматься беспристрастные контролеры, не связанные отношениями подчинения с контролируемыми работниками. Контролер должен соответствовать ряду требований (компетентность, сознание долга, независимость от контролируемого, способность суждения и такт).

Для того чтобы контроль был действительным, нужно, чтобы он был проведен вовремя и сопровождался санкцией. Не менее важно также, чтобы вытекающие из него практические заключения были обязательно своевременно рассмотрены руководством и учтены в последующей деятельности. Таким образом, контроль у А. Файоля стимулирует процесс обратной связи, благодаря наличию которого организация легко адаптируется к изменяющимся условиям и постоянно обновляется.

А. Файоль отмечал, что, как и остальные элементы управления (предвидение, организация, распорядительство и координирование), контроль требует всегда неослабного внимания и часто большого искусства. Можно сказать, что контроль связывает все эти элементы и завершает, по сути, круговой процесс управленческой деятельности.

Таким образом, все элементы: предвидение, организация, распорядительство, координация и контроль – являются обязательной частью управленческого процесса. Все они рассматриваются А. Файолем не как отдельные, выполняемые независимо друг от друга действия, а как неотъемлемые составляющие деятельности руководителя в целом. Выпадение хотя бы одного элемента приводит к нарушению всего механизма управления. Все элементы управления точно выверены, строго структурированы и являются основой «науки администрирования».

Влияние А. Файоля на эволюцию теории управления. Идеи А. Файоля были революционными в первые десятилетия ХХ в. Он является одним из самых ранних исследователей, осуществивших анализ управленческой деятельности. Как и все основатели классической школы менеджмента, А. Файоль стремился к использованию в управлении научных методов. С одной стороны, в менеджменте он видел универсальную науку, применимую во всех областях человеческой деятельности, с другой – подчеркивал, что в вопросах управления нет ничего абсолютного.

В первой четверти ХХ в. А. Файоль был единственной в Европе фигурой, сопоставимой с Ф. У. Тейлором. Л. Урвик писал: «Тейлор первым пришел к мысли о том, что менеджмент и администрирование должны изучаться с научных позиций. Файоль же показал, что совершенствование управления не сводится к повышению производительности труда или планированию деятельности подчиненных организационных единиц, – оно должно стать предметом более пристального рассмотрения и практического административного освоения людьми, стоящими во главе организации»[259].

Практически сразу же после выхода работы А. Файоля «Общее и промышленное управление» и на Западе, и в России его теорию администрирования стали сравнивать с теорией научного управления Ф. У. Тейлора. Даже в работе самого А. Файоля содержалась оценка системы Ф. У. Тейлора. Для облегчения понимания и сравнения концепций Ф. У. Тейлора и А. Файоля, определения их сходства и различия их идеи целесообразно представить в виде табл. 8.3.

Таблица 8.3 Сравнение концепций Ф. У. Тейлора и А. Файоля

Признак сравнения	Управленческие идеи Ф. У. Тейлора	Управленческие идеи А. Файоля
Цель исследования	Повышение эффектив­ности функционирования предприятия	Повышение эффектив­ности функционирования предприятия
Объект исследования	Промышленное предприятие	Промышленное предприятие
Уровень рассмо­трения проблем	Вопросы цехового производства	Вопросы общего управления
Признак сравнения	Управленческие идеи Ф. У. Тейлора	Управленческие идеи А. Файоля
Предмет исследования	Деятельность простого рабочего	Деятельность аппарата управления предприятием
Метод исследования	Изучение и хронометраж трудовых операций	Обобщение практического опыта управления
Главное звено исследования	«Рабочий — мастер — заводоуправление»	«Аппарат управления — заводоуправление»
Привлечение к исследованию других специалистов	Привлечение к исследова­ниям инженеров, математиков, психологов и других специалистов	Самостоятельные исследования
Понимание организации	Преимущественно механи­стическое представление об организации	Организация — живой организм, нуждающийся в поддержании гармонии
Организационные структуры	Исследование и рациона­лизация преимущественно «материального» организма	Исследование и рациона­лизация преимущественно «социального» организма
Положение работника	Работник — один из состав­ляющих элементов про­изводства, наряду с пред­метами труда и средствами производства	Работник — социально- психологический индивид, первичный элемент производства
Руководитель	Функционер, бюрократ	«Достигающий индивид»
Влияние руководи­теля на эффектив­ность функциониро­вания предприятия	Руководители-менеджеры рассматриваются почти как наблюдатели, ответ­ственность их ограничена	Руководитель оказывает определяющее влияние на процветание предприятия
Качества руководителя	Акцент на качествах мастера: такт, энергия и т. д.	Акцент на нравственных качествах верховного администратора: воля, активность, энергия, мужество ответственности, чувство долга, забота об общем интересе
Признак сравнения	Управленческие идеи Ф. У. Тейлора	Управленческие идеи А. Файоля
Необходимость управленческого образования	Необходимость развития не только инженерно- технических навыков, но и административных	Необходимость развития не только инженерно- технических навыков, но и административных
Управленческий опыт у исследова­теля	На разных уровнях управленческой пирамиды	На высших уровнях управленческой пирамиды

В целом, несмотря на несовпадение точек зрения по ряду вопросов, идеи Ф. У. Тейлора и А. Файоля нельзя рассматривать как полностью противоположные, скорее, они дополняют друг друга. И Ф. У. Тейлор, и А. Файоль сформулировали принципы менеджмента, следование которым может повысить эффективность функционирования предприятия, и значительно продвинули обоснование общей концепции менеджмента.

_________________________________________________________________________________________________________________________

[245] Классики менеджмента : пер. с англ. / под ред. М. Уорнера. Санкт-Петербург : Питер, 2001. С. 840.

[246] НОТ. Научная организация труда и управления. Москва : Экономика, 1966. С. 361.

[247] Считается допустимым и такой перевод названия работы: «Администрирование: промышленное и общее».

[248] Гвишиани Д. М. Организация и управление. Москва : Издательство МГТУ им. М. Э. Баумана, 1998. С. 66.

[249] Хажински А. Гуру менеджмента / пер. с англ. Н. Габенов, Ю. Каптуревский. Санкт-Петербург : Питер, 2002. С. 31.

[250] Файоль А. Общее и промышленное управление // Управление – это наука и искусство / А. Файоль, Г. Эмерсон, Ф. Тейлор, Г. Форд. Москва : Республика,1992. С. 9–12.

[251] Там же. С. 12. 

[252] Файоль А. Общее и промышленное управление // Управление – это наука и искусство / А. Файоль, Г. Эмерсон, Ф. Тейлор, Г. Форд. Москва : Республика,1992. С. 12–13.

[253] Там же. С. 14.

[254] Файоль А. Общее и промышленное управление // Управление – это наука и искусство / А. Файоль, Г. Эмерсон, Ф. Тейлор, Г. Форд. Москва : Республика,1992. С. 16.

[255] Здесь и далее изложение идей А. Файоля производится по работе: Файоль А. Общее и промышленное управление // Управление – это наука и искусство / А. Файоль, Г. Эмерсон, Ф. Тейлор, Г. Форд. Москва : Республика, 1992. С. 20–42.

[256] Шелдрейк Дж. Теория менеджмента: от тейлоризма до японизации / пер. с англ. под ред. В. А. Спивака. Санкт-Петербург : Питер, 2001. С. 96.

[257] Классики менеджмента : пер. с англ. / под ред. М. Уорнера. Санкт-Петербург : Питер, 2001. С. 843.

[258] Файоль А. Общее и промышленное управление // Управление – это наука и искусство / А. Файоль, Г. Эмерсон, Ф. Тейлор, Г. Форд. Москва : Республика, 1992. С. 42–84. 

[259] L. Urwik, The Funktion of Administration with Special Reference to the Work of Henry Fayol (1937). Цит. по: Шелдрейк Дж. Теория менеджмента: от тейлоризма до японизации / пер. с англ. под ред. В. А. Спивака. Санкт-Петербург : Питер, 2001. С. 105.

Выходные данные учебного пособия: 

История менеджмента : учебное пособие / Е. П. Костенко, Е. В. Михалкина ; Южный федеральный университет. — Ростов-на- Дону: Издательство Южного федерального университета, 2014. — 606 с.

Вернуться к оглавлению «История менеджмента: учебное пособие» 

Читайте также

3. Характерные особенности и структура государственного управления как вида государственной деятельности (исполнительной власти)

3.
Характерные особенности и структура государственного управления как вида государственной деятельности (исполнительной власти)
Все виды государственной деятельности по их месту в системе реализации государственной власти, содержанию и формам выражения можно

2. Организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления)

2.
Организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления)
Организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления) составляют основной массив

Тема 8. Государственные органы исполнительной власти (органы государственного управления): система и компетенция

Тема 8.
Государственные органы исполнительной власти (органы государственного управления): система и компетенция

1.
Понятие государственного органа исполнительной власти (государственного управления) и его компетенции
Специфика органов государственного управления, их

1. Понятие государственного органа исполнительной власти (государственного управления) и его компетенции

1.
Понятие государственного органа исполнительной власти (государственного управления) и его компетенции
Специфика органов государственного управления, их отличие от всех других государственных организаций заключается в содержании их деятельности, которая по своей

2. Организационно-правовые основы построения системы органов исполнительной государственной власти (государственного управления) и основные звенья ее структуры

2.
Организационно-правовые основы построения системы органов исполнительной государственной власти (государственного управления) и основные звенья ее структуры
Всякая система имеет свое внутреннее строение (структуру), а любая структура неразрывно взаимосвязана с

3. Структура системы федеральных государственных органов исполнительной власти (высшие, центральные, территориальные органы государственного управления)

3.
Структура системы федеральных государственных органов исполнительной власти (высшие, центральные, территориальные органы государственного управления)
Структурными элементами системы федеральных государственных органов исполнительной власти являются

4. Структура системы органов исполнительной власти (государственного управления) субъектов Российской Федерации

4.
Структура системы органов исполнительной власти (государственного управления) субъектов Российской Федерации
Кроме федеральных органов государственного управления в единую систему исполнительной власти Российской Федерации входят также и органы исполнительной

5. Правовые основы формирования, организационная структура аппарата и штаты государственных органов исполнительной власти (органов государственного управления)

5.
Правовые основы формирования, организационная структура аппарата и штаты государственных органов исполнительной власти (органов государственного управления)
Правовые основы формирования государственных органов исполнительной власти (органов государственного

2. Понятие правовых актов государственного управления как основной формы реализации компетенции субъектов исполнительной власти. Классификация правовых актов

2.
Понятие правовых актов государственного управления как основной формы реализации компетенции субъектов исполнительной власти.
Классификация правовых актов
Правовые акты государственного управления — это правовые управленческие действия, которые характеризуются

1. Понятие образования и его системы как объекта государственного регулирования и управления

1.
Понятие образования и его системы как объекта государственного регулирования и управления
Под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином

1. Общая социально-правовая характеристика системы здравоохранения как объекта государственного регулирования и управления

1.
Общая социально-правовая характеристика системы здравоохранения как объекта государственного регулирования и управления
Деятельность Российского государства по охране здоровья населения является конституционной обязанностью и важнейшей функцией государства. В

1. Понятие и содержание защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации как объекта государственного управления

1.
Понятие и содержание защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации как объекта государственного управления
В соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (в редакции от 14 июля 2008 г.),

Содержание государственного управления, юридические элементы содержания. Принципы государственного управления

Содержание государственного управления, юридические элементы содержания. Принципы государственного управления
Государственное управление как организующая деятельность по объединению и координации действий складывается из четырех тесно связанных

40. Разделение властей и единство системы органов государственной власти в Российской Федерации

40. Разделение властей и единство системы органов государственной власти в Российской Федерации
Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.Органы законодательной, исполнительной и

Понятие
«государственное управление» нельзя
отождествлять с понятием «государственная
власть», целесообразно их соотносить
как общее и его часть. Власть – это право
и возможность оказывать управляющее
воздействие на общественные процессы
и отношения с помощью управленческих
решений и управленческих действий.
Однако управленческие решения и действия
должны быть до момента их принятия
подготовлены, обоснованы, и в этом
процессе подготовки решений, как и в
процессе доведения решения до исполнения,
задействованы государственные организации
и лица, профессионально исполняющие
функции управления и далеко не всегда
при этом имеющие властные полномочия.

Однако «власть»
в понятии государственного управления
– не просто «часть», а его системообразующая
основа, так как невозможно оказывать
управляющее, регулирующее, организующее,
контролирующее воздействие на общество
при отсутствии на это права и возможности.

Различают власть
личную, или
персональную (например, в семье или в
отношениях господина и слуги), корпоративную
(власть в
общественной организации, распространяющуюся
только на членов, которые добровольно
в нее вступили и в любое время вправе
выйти из организации) и социальную.
Иногда особо
выделяют военную власть, технократию
или экспертократию (власть специалистов,
нередко готовящих важнейшие решения)
и др.

Любая власть –
это проявление или обслуживание
социальной власти. Социальная власть
– это власть народа в обществе, взятом
как целое, власть его большинства,
доминирующего в обществе класса, в
некоторых условиях – власть номенклатуры.
Она имеет политический характер и свое
выражение находит в государственной
власти, которая, как производная, тоже
является политической, но приобретает
известную самостоятельность и, как
особое явление, отличается от политической
власти народа или класса.

Всякая государственная
власть является политической, но не
всякая политическая власть –
государственная. Политическая власть
– это имманентная принадлежность народа
(народный суверенитет), его большинства,
класса, который действует (особенно во
время революции) от имени народа.
Государственная власть – принадлежность
государства, от его имени ее осуществляют
государственные органы и должностные
лица. Государственная власть обладает
юридически и почти всегда (кроме
революционных событий) верховенством
в обществе. Она суверенна и универсальна
– регулирует все сферы жизни общества,
которые целесообразно регулировать
таким образом и которые поддаются
регулированию. Остальные разновидности
власти в обществе имеют частный и
подчиненный характер.

Негосударственная
политическая власть и государственная
политическая власть имеют разные формы
и механизмы своего осуществления.
Политическая власть народа, его
политическая воля проявляются, например,
при осуществлении различных форм
непосредственной демократии (выборы,
референдум и др.), в освобожденных районах
эта власть опирается на вооруженные
отряды. Государственная власть
формализованна, она реализуется
специализированным
государственным аппаратом (парламент,
правительство, суды и др.).

Таким образом,
государственная власть – продолжение
и высшее проявление политической воли
и власти народа. Это – суверенная,
верховная и универсальная власть,
присущая современному обществу,
являющаяся его необходимой функцией,
осуществляемой специализированным
государственным аппаратом.

Разновидности
государственной власти. Существует
множество классификаций государственной
власти с точки зрения ее характера,
пределов действия, задач и методов
осуществления и т.д. По социальному
характеру различают власть народа и
власть определенного социального
класса, слоя (например, диктатура
пролетариата в прежних государствах
тоталитарного социализма). С точки
зрения территориальных пределов действия
различается федеральная государственная
власть и государственная власть каждого
субъекта Федерации. В зависимости от
методов осуществления выделяют
демократическую и недемократическую
(авторитарную, тоталитарную и др.)
государственную власть. Демократическая
государственная власть выражает интересы
большинства населения и осуществляется
в соответствии с принципами политического
многообразия, многопартийности,
разделения властей, уважения прав
человека, признания местного самоуправления,
правового государства и др. Авторитарную
государственную власть обычно связывают
с нарушением прав человека, применением
насилия, с господствующим положением
исполнительной власти, когда парламент
и суды играют второстепенную роль.
Тоталитарная власть помимо этих признаков
характеризуется закреплением в
конституции руководящей роли одной
определенной партии (обычно устанавливается
однопартийность), парламент и суды
превращаются в декоративные институты,
создаются слитные партийно-государственные
структуры. В условиях тоталитаризма
обычно утверждается личная власть
(например, власть фюрера в фашистской
Германии).

В России
государственная власть имеет в основном
демократический характер. В целом она
осуществляется в интересах народа
(около трети населения живет за «чертой
бедности»), но в условиях переходного
периода с его многими проблемами
значительное влияние на государственную
власть в условиях еще только формирующегося
среднего класса оказывает чиновничество
(в том числе коррумпированное), верхушка
«новых русских», высшая номенклатура
субъектов Федерации.

В государстве не
может быть несколько «государственных
властей», принципиально различных по
своему характеру, она должна быть единой
по своему существу. Единство государственной
власти имеет три составляющие. Во-первых,
это социальное единство. Государственная
власть, даже складывающаяся на основе
блока различных социальных сил, не может
быть социально разнородной, ей необходима
социальная определенность. Иначе она
не сможет выполнять задачи по
государственному руководству обществом
(независимо от того, как эти задачи
понимаются). Во-вторых, это единство
целей и направлений деятельности
государственной власти, всех ее органов
и должностных лиц, что обусловлено
необходимостью согласованного управления
обществом. Разные государственные
органы не могут ставить и решать
принципиально разные задачи, не
согласующиеся с общей линией правительства.
Это приведет к потере управляемости
обществом. В-третьих, это организационное
единство. Органы государственной власти,
методы ее деятельности образуют
определенную систему. Эта система
строится прежде всего на основе единства
и разделения ветвей государственной
власти.

Как известно,
существует три традиционные ветви
власти: законодательная, исполнительная
и судебная. С течением времени в
конституциях и научных исследованиях
стали упоминаться другие ветви
государственной власти (избирательная,
контрольная, власть прессы, церковная,
трибутарная (власть политической
оппозиции в парламенте и др.). Некоторые
из этих названий заслуживают внимания,
в других смешиваются разные явления:
власть как таковая, общественная власть,
публичная власть и особая форма последней
– государственная власть.

В современных
условиях доктрина разделения властей
дополнена тремя положениями:

1) о балансе властей,
системе их взаимных сдержек и противовесов,
уравновешивании;

2) о необходимости
взаимодействия властей, что предполагает
их единство по принципиальным вопросам,
но не исключает различий в методах
достижения общих целей;

3) о субсидиарности
властей, когда с согласия или по
уполномочию органов одной ветви власти,
а иногда непосредственно на основе
конституционных норм органы другой
ветви своими действиями могут дополнять
осуществление функций первой.

Субсидиарность
возможна, если этому не препятствуют
конституционные положения и не возражает
та ветвь власти, которой оказывается
содействие, помощь.

Современный опыт
показал, что концепции единства и
разделения властей в их соответствующей
трактовке не противоречат друг другу,
не исключают друг друга, являются
взаимодополняющими. Некоторые новые
конституции содержат положения,
сформулированные с учетом современных
представлений о совместимости единства
и разделения властей, в том числе о том,
что государственная власть едина,
осуществляется в соответствии с принципом
ее разделения на законодательную,
исполнительную и судебную при
взаимодействии их между собой и с
использованием системы сдержек и
противовесов.

Государственное
управление (управление государством),
понимаемое в самом широком смысле этих
слов, – это целостная сфера деятельности
государственной власти, всех ее ветвей,
всех ее органов, всех должностных лиц,
то есть реализация государственной
власти во всех ее формах и методах.
Разные органы выполняют свои (частичные)
задачи по управлению государственными
делами неодинаково. По-своему это делает
парламент, по-своему правительство,
суды, прокуратура, министерства и т.д.

Одни государственные
органы имеют собственные властные,
решающие полномочия (например, парламент
или президент). Их главные задачи –
установление общих правил для управления
и контроль, а непосредственной
управленческой деятельностью они
занимаются реже, поручая решать конкретные
управленческие задачи подчиненным
органам. Другие органы и должностные
лица непосредственно занимаются
управленческой деятельностью
(министерства, государственные служащие).
Некоторые органы и должностные лица
обладают лишь консультативными
полномочиями (например, Государственный
совет). Есть специальные органы, которые
занимаются проверкой соблюдения законов,
контролем (например, Уполномоченный по
правам человека), наблюдением за
исполнением бюджета (Счетная палата).
Органы подобного рода, скорее, участвуют
в государственном управлении, но участие
– тоже способ управления. Нередко
создаются смешанные, государственно-общественные
органы (например, трехсторонняя комиссия
по вопросам трудовых отношений, состоящая
в России из представителей государства,
предпринимателей и профсоюзов). Они
также в какой-то мере могут выполнять
управленческие задачи, например при
принятии согласованного решения. Иногда
некоторые функции государственных
органов передаются общественным органам
или организациям, органам местного
самоуправления. В этом случае они тоже
выполняют задачи государственного
управления. С этой целью им передаются
и материальные средства, необходимые
для выполнения таких функций.

Наконец, созданы
надгосударственные организации и
органы, которые могут принимать решения,
обязывающие государство предпринять
меры, относящиеся к внутренним
государственным вопросам, по существу,
входящим в его компетенцию, в сферу его
суверенитета. Такими органами являются,
например, некоторые органы Европейского
союза (комиссии, Совет министров и др.).
Принимаемые ими правовые акты по ряду
вопросов могут распространяться на
физических и юридических лиц
государств-членов или соответствующие
нормы должны быть включены в собственное
право таких государств[2].

В целом, рассмотрев
различные классификации органов власти,
можно сделать вывод, что государственная
власть – более широкое понятие,
обозначающее принадлежность государства,
от имени которого и реализуется
государственное управление посредством
государственных органов и должностных
лиц.

Вопросы для
самоконтроля

1. Каково соотношение
и содержание понятий: управление –
государственно-политическое управление
– государственно-административное
управление – государственный менеджмент
– государственное управление?

2. Дайте характеристику
природы и сущности государственного
управления, выделив обязательно объект
и предмет.

3. Назовите признаки
государственно-правового характера
управления.

4. Выделите основные
цели и задачи государственного управления
на современном этапе развития Российской
Федерации.

5. Дайте полную
характеристику принципов государственного
управления.

6. Приведите примеры
органов государственной власти в РФ,
реализующих основные функции
государственного управления, рассмотренные
в данной главе.

7. Перечислите
разновидности и приведите примеры
специальных и специфических функций
государственного управления.

8. Какие методы
государственного управления, на ваш
взгляд, представляются основными в
построении демократического правового
государства?

9. Какое из двух
понятий вам представляется более широким
по значению (и почему): государственная
власть или государственное управление?

10. Приведите
различные классификации государственной
власти и приведите примеры органов, ее
реализующих

Система
государственного управления: Учебное
пособие / С.Ю. Наумов.

Сущность единоначалия и коллегиальности

Управленческая деятельность на любом уровне, начиная от государственного и заканчивая муниципальным управлением, осуществляется в соответствии с определенными принципами, представляющими собой основополагающие начала этой деятельности. В число таких принципов включается такие принципы как единоначалие и коллегиальность как по отдельности, так и в разумном их сочетании.

Единоначалие как принцип осуществления управления

Содержание принципа управления, именуемого единоначалием, состоит в том, что руководство определенного звена системы управления любого уровня, начиная от государства и заканчивая отдельным хозяйствующим субъектом, пользуется правом осуществления единого руководства при принятии решений по вопросам, относящимся к его компетенции. Как правило, это обусловлено тем, что в основе управления общественной жизнью любого образования находится необходимость строгого подчинения воли отдельных участников процесса воле одного лица, выступающего в качестве руководителя конкретного процесса государственного или муниципального управления.

Согласно этому принципу любую совокупность видов деятельности, осуществляемую в процессе государственного и муниципального управления, можно представить как деятельность, направленную на достижение одной и той же цели под руководством одного человека, наделенного определенным перечнем полномочий. Как следствие, сущность принципа единоначалия заключается в том, что процесс управления сотрудниками требует получения указаний от одного руководителя, но одновременно это не значит, что все решения должны приниматься этим руководителем единолично.

Сущность единоначалия в качестве принципа управления проявляется в осуществлении управления подчиненными в непосредственной форме только одним руководителем, который несет ответственность как за свои действия, так и за действия своих подчиненных перед вышестоящими руководителями, в то время как подчиненные отвечают за свои действия только перед своим непосредственным руководителем.

«Сочетание единоначалия и коллегиальности» 👇

Единоначалие как принцип управления обладает следующими преимуществами:

• во-первых, обеспечение порядка и дисциплины;
• во-вторых, четкость разграничения и соблюдения полномочий;
• в-третьих, ясность распределение ответственности;
• в-четвертых, увеличение эффективности осуществления тактических действий, требующих оперативных решений, и так далее.

При этом единоначалие не лишено некоторых недостатков, к числу которых следует отнести:

• рост авторитаризма;
• высокий уровень субъективности принимаемых решений;
• снижение эффективности принимаемых решений, их оптимальности и так далее.

Коллегиальность как принцип управления

Сущность коллегиальности как принципа управления состоит в необходимости обсуждения вопросов и проблем развития государства, регионов и муниципальных образований в социально-экономическом и организационном смысле.

Сущность коллегиальности в управлении проявляется в возможности учета опыта различных специалистов при подготовке того или иного управленческого решения. Коллегиальный способ работы над проблемой не всегда заканчивается принятием одного решения, он может быть направлен на выработку различных альтернатив разрешения проблемы, подготовку базы для принятия единоличного решения.

Коллегиальность как принцип управления обладает следующими преимуществами:

• во-первых, возможность учета опыта и знаний различных специалистов;
• во-вторых, возможность выработки оптимального решения или сравнения различных вариантов решения той или иной проблемы;
• в-третьих, высокая эффективность при выработке стратегии развития государства, региона или муниципального образования;
• в-четвертых, снижение уровня авторитаризма и субъективности и так далее.

Причем коллегиальность не лишена некоторых недостатков, к числу которых следует отнести:

• замедление процесса принятия управленческих решений;
• снижение персонализации ответственности;
• невозможность достижения консенсуса и так далее.

Единство коллегиальности и единоначалия в управлении

Это сочетание обеспечивает получение следующих преимуществ:

• во-первых, единоначалие обеспечивает четкую подчиненность лиц и органов в системе государственного и муниципального управления вышестоящим уровням и исключение возможности получения указаний через уровень управления, приводящих к беспорядку и дублированию обязанностей;
• во-вторых, коллегиальность призвана обеспечить преодоление субъективности в системе государственного и муниципального управления, обусловленной сосредоточением власти в руках одного человека;
• в-третьих, коллегиальность в сочетании с единоначалием приводит к снижению уровня авторитаризма в управлении;
• в-четвертых, коллегиальность обеспечивает возможность учета опыта и знаний других лиц, обеспечивающих максимальное эффективное решение той или иной проблемы, уходя от зацикленности одного человека на определенном варианте ее разрешения;
• в-пятых, единоначалие обеспечивает четкое распределение ответственности между руководителями различного уровня за принятые решения, при этом коллегиальность позволяет выработать оптимальное решение в их взаимодействии;
• в-шестых, коллегиальность не исключает личной ответственности каждого государственного и муниципального служащего за осуществление тех или иных полномочий, но позволяет осуществлять их обсуждение, сопоставлять различные взгляды на проблемы и принимать совместные решения.

Реализация принципа сочетания единоначалия и коллегиальности обеспечивается посредством формирования различных комиссий, советов, слетов, конференций и иных форм выработки коллективных вариантов решений, обеспечивающих возможность последующего выбора наиболее оптимального из них.

1.3. Единство системы государственного управления: взаимосвязь государственной власти и государственного управления

1.3. Единство системы государственного управления: взаимосвязь государственной власти и государственного управления

Понятие «государственное управление» нельзя отождествлять с понятием «государственная власть», целесообразно их соотносить как общее и его часть. Власть — это право и возможность оказывать управляющее воздействие на общественные процессы и отношения с помощью управленческих решений и управленческих действий. Однако управленческие решения и действия должны быть до момента их принятия подготовлены, обоснованы, и в этом процессе подготовки решений, как и в процессе доведения решения до исполнения, задействованы государственные организации и лица, профессионально исполняющие функции управления и далеко не всегда при этом имеющие властные полномочия.

Однако «власть» в понятии государственного управления — не просто «часть», а его системообразующая основа, так как невозможно оказывать управляющее, регулирующее, организующее, контролирующее воздействие на общество при отсутствии на это права и возможности.

Различают власть личную, или персональную (например, в семье или в отношениях господина и слуги), корпоративную (власть в общественной организации, распространяющуюся только на членов, которые добровольно в нее вступили и в любое время вправе выйти из организации) и социальную. Иногда особо выделяют военную власть, технократию или экспертократию (власть специалистов, нередко готовящих важнейшие решения) и др.

Любая власть — это проявление или обслуживание социальной власти. Социальная власть — это власть народа в обществе, взятом как целое, власть его большинства, доминирующего в обществе класса, в некоторых условиях — власть номенклатуры. Она имеет политический характер и свое выражение находит в государственной власти, которая, как производная, тоже является политической, но приобретает известную самостоятельность и, как особое явление, отличается от политической власти народа или класса.

Всякая государственная власть является политической, но не всякая политическая власть — государственная. Политическая власть — это имманентная принадлежность народа (народный суверенитет), его большинства, класса, который действует (особенно во время революции) от имени народа. Государственная власть — принадлежность государства, от его имени ее осуществляют государственные органы и должностные лица. Государственная власть обладает юридически и почти всегда (кроме революционных событий) верховенством в обществе. Она суверенна и универсальна — регулирует все сферы жизни общества, которые целесообразно регулировать таким образом и которые поддаются регулированию. Остальные разновидности власти в обществе имеют частный и подчиненный характер.

Негосударственная политическая власть и государственная политическая власть имеют разные формы и механизмы своего осуществления. Политическая власть народа, его политическая воля проявляются, например, при осуществлении различных форм непосредственной демократии (выборы, референдум и др.), в освобожденных районах эта власть опирается на вооруженные отряды. Государственная власть формализованна, она реализуется специализированным государственным аппаратом (парламент, правительство, суды и др.).

Таким образом, государственная власть — продолжение и высшее проявление политической воли и власти народа. Это — суверенная, верховная и универсальная власть, присущая современному обществу, являющаяся его необходимой функцией, осуществляемой специализированным государственным аппаратом.

Разновидности государственной власти. Существует множество классификаций государственной власти с точки зрения ее характера, пределов действия, задач и методов осуществления и т. д. По социальному характеру различают власть народа и власть определенного социального класса, слоя (например, диктатура пролетариата в прежних государствах тоталитарного социализма). С точки зрения территориальных пределов действия различается федеральная государственная власть и государственная власть каждого субъекта Федерации. В зависимости от методов осуществления выделяют демократическую и недемократическую (авторитарную, тоталитарную и др.) государственную власть. Демократическая государственная власть выражает интересы большинства населения и осуществляется в соответствии с принципами политического многообразия, многопартийности, разделения властей, уважения прав человека, признания местного самоуправления, правового государства и др. Авторитарную государственную власть обычно связывают с нарушением прав человека, применением насилия, с господствующим положением исполнительной власти, когда парламент и суды играют второстепенную роль. Тоталитарная власть помимо этих признаков характеризуется закреплением в конституции руководящей роли одной определенной партии (обычно устанавливается однопартийность), парламент и суды превращаются в декоративные институты, создаются слитные партийно-государственные структуры. В условиях тоталитаризма обычно утверждается личная власть (например, власть фюрера в фашистской Германии).

В России государственная власть имеет в основном демократический характер. В целом она осуществляется в интересах народа (около трети населения живет за «чертой бедности»), но в условиях переходного периода с его многими проблемами значительное влияние на государственную власть в условиях еще только формирующегося среднего класса оказывает чиновничество (в том числе коррумпированное), верхушка «новых русских», высшая номенклатура субъектов Федерации.

В государстве не может быть несколько «государственных властей», принципиально различных по своему характеру, она должна быть единой по своему существу. Единство государственной власти имеет три составляющие. Во-первых, это социальное единство. Государственная власть, даже складывающаяся на основе блока различных социальных сил, не может быть социально разнородной, ей необходима социальная определенность. Иначе она не сможет выполнять задачи по государственному руководству обществом (независимо от того, как эти задачи понимаются). Во-вторых, это единство целей и направлений деятельности государственной власти, всех ее органов и должностных лиц, что обусловлено необходимостью согласованного управления обществом. Разные государственные органы не могут ставить и решать принципиально разные задачи, не согласующиеся с общей линией правительства. Это приведет к потере управляемости обществом. В-третьих, это организационное единство. Органы государственной власти, методы ее деятельности образуют определенную систему. Эта система строится прежде всего на основе единства и разделения ветвей государственной власти.

Как известно, существует три традиционные ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная. С течением времени в конституциях и научных исследованиях стали упоминаться другие ветви государственной власти (избирательная, контрольная, власть прессы, церковная, трибутарная (власть политической оппозиции в парламенте и др.). Некоторые из этих названий заслуживают внимания, в других смешиваются разные явления: власть как таковая, общественная власть, публичная власть и особая форма последней — государственная власть.

В современных условиях доктрина разделения властей дополнена тремя положениями:

1) о балансе властей, системе их взаимных сдержек и противовесов, уравновешивании;

2) о необходимости взаимодействия властей, что предполагает их единство по принципиальным вопросам, но не исключает различий в методах достижения общих целей;

3) о субсидиарности властей, когда с согласия или по уполномочию органов одной ветви власти, а иногда непосредственно на основе конституционных норм органы другой ветви своими действиями могут дополнять осуществление функций первой.

Субсидиарность возможна, если этому не препятствуют конституционные положения и не возражает та ветвь власти, которой оказывается содействие, помощь.

Современный опыт показал, что концепции единства и разделения властей в их соответствующей трактовке не противоречат друг другу, не исключают друг друга, являются взаимодополняющими. Некоторые новые конституции содержат положения, сформулированные с учетом современных представлений о совместимости единства и разделения властей, в том числе о том, что государственная власть едина, осуществляется в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную при взаимодействии их между собой и с использованием системы сдержек и противовесов.

Государственное управление (управление государством), понимаемое в самом широком смысле этих слов, — это целостная сфера деятельности государственной власти, всех ее ветвей, всех ее органов, всех должностных лиц, то есть реализация государственной власти во всех ее формах и методах. Разные органы выполняют свои (частичные) задачи по управлению государственными делами неодинаково. По-своему это делает парламент, по-своему правительство, суды, прокуратура, министерства и т. д.

Одни государственные органы имеют собственные властные, решающие полномочия (например, парламент или президент). Их главные задачи — установление общих правил для управления и контроль, а непосредственной управленческой деятельностью они занимаются реже, поручая решать конкретные управленческие задачи подчиненным органам. Другие органы и должностные лица непосредственно занимаются управленческой деятельностью (министерства, государственные служащие). Некоторые органы и должностные лица обладают лишь консультативными полномочиями (например, Государственный совет). Есть специальные органы, которые занимаются проверкой соблюдения законов, контролем (например, Уполномоченный по правам человека), наблюдением за исполнением бюджета (Счетная палата). Органы подобного рода, скорее, участвуют в государственном управлении, но участие — тоже способ управления. Нередко создаются смешанные, государственно-общественные органы (например, трехсторонняя комиссия по вопросам трудовых отношений, состоящая в России из представителей государства, предпринимателей и профсоюзов). Они также в какой-то мере могут выполнять управленческие задачи, например при принятии согласованного решения. Иногда некоторые функции государственных органов передаются общественным органам или организациям, органам местного самоуправления. В этом случае они тоже выполняют задачи государственного управления. С этой целью им передаются и материальные средства, необходимые для выполнения таких функций.

Наконец, созданы надгосударственные организации и органы, которые могут принимать решения, обязывающие государство предпринять меры, относящиеся к внутренним государственным вопросам, по существу, входящим в его компетенцию, в сферу его суверенитета. Такими органами являются, например, некоторые органы Европейского союза (комиссии, Совет министров и др.). Принимаемые ими правовые акты по ряду вопросов могут распространяться на физических и юридических лиц государств-членов или соответствующие нормы должны быть включены в собственное право таких государств[2].

В целом, рассмотрев различные классификации органов власти, можно сделать вывод, что государственная власть — более широкое понятие, обозначающее принадлежность государства, от имени которого и реализуется государственное управление посредством государственных органов и должностных лиц.