Административная политика руководства

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ПОЛИТИКА ОРГАНИЗАЦИИ

Торопова Анастасия Игоревна¹, Сочнева Анастасия Сергеевна¹, Бугрова Анастасия Николаевна¹, Ротанова Валерия Александровна¹, Власова Анастасия Андреевна^1
1Нижегородский государственный педагогический университет им. К. Минина, студент

Аннотация
В статье представлен перечень советов по организации внутренней политика фирмы.

Ключевые слова: Административная политика, юридические обязательства

---

Рубрика: 08.00.00 ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ

Библиографическая ссылка на статью:
Торопова А.И., Сочнева А.С., Бугрова А.Н., Ротанова В.А., Власова А.А. Административная политика организации // Современные научные исследования и инновации. 2020. № 12 [Электронный ресурс]. URL: https://web.snauka.ru/issues/2020/12/94185 (дата обращения: 05.09.2023).

Методы формирования административной политики

Осинцев Дмитрий Владимирович, доцент кафедры теории и практики управления Уральской государственной юридической академии, кандидат юридических наук.

Рассматривается одно из проблемных направлений административной деятельности — разработка и юридическое оформление стратегических актов органами исполнительной власти. В публикации проводится анализ основных направлений взаимодействия административных структур и органов, ответственных за выработку государственной политики в различных сферах деятельности, раскрываются основные стратегические методы функционирования органов исполнительной власти (координация, мобилизация, оптимизация), а также процедуры их воплощения в конкретных методах административного воздействия.

Ключевые слова: административная политика, стратегическое управление, координация в государственном управлении, правоохранительная деятельность.

Methods of formation of administrative policy

D.V. Osintsev

Osintsev Dmitrij Vladimirovich, assistant professor of the Chair of Theory and Practice of Management of the Urals State Law Academy, candidate of juridical sciences.

This article discusses one of the problematic areas of administrative activities-making policy development and legal acts of the executive authorities. The publication analyses the main directions of interaction of administrative structures and authorities responsible for formulating public policy in various fields of activity, are the main strategic methods of functioning of the Executive Branch (coordination, mobilization, optimization), as well as procedures for translating them into concrete methods of administrative influence.

Key words: administrative policy, strategic management, coordination, public administration, law enforcement.

Влияние государственной администрации на социальные институты в большинстве случаев осуществляется в рамках предварительного и (или) стратегического и оперативного управления <1>. Под предварительным управлением следует понимать выработку цели управления, прогнозирование и систему мер, необходимых для преодоления отклонения прогнозируемых итогов от интересующей цели <2>. Административная политика относится именно к этой стадии управленческого цикла.

<1> Стратегическое управление — разработка и реализация действий, ведущих к долгосрочному превышению уровня результативности деятельности над уровнем конкурентов (см.: Ансофф И. Стратегическое управление. М.: Экономика, 1989. 519 с.; Виханский О.С. Стратегическое управление. М.: Экономистъ, 2006. 293 с. ISBN 5-98118-055-2), или иначе: обычные административные процедуры, в то же время стратегии — это принципы смены технологий (Путеводитель по основным понятиям и схемам методологии Организации, Руководства и Управления: Хрестоматия по работам Г.П. Щедровицкого. М.: Дело, 2004. С. 164).

Оперативное управление — управление текущими событиями, включающее оперативное планирование, оперативный учет, оперативный контроль, координацию (см.: Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М, 1999. 479 с.).

<2> Попов Г.Х. Проблемы теории управления. М.: Экономика, 1974. С. 123.

Используемые в ее рамках методы — способы принятия оптимальных решений, не обладающие ни признаком властно-административного воздействия одного субъекта на другого (это произойдет после принятия решения), ни обеспечением преобладания воли субъекта власти, т.к. оно возможно в относительных правоотношениях. Эти приемы носят подготовительный характер для упорядочения социальных процессов, задают общие параметры их функционирования. Они в правовых нормах не конкретизированы, ибо требуют определенного искусства в применении. Эти методы предназначены для решения нестандартных задач.

Методы административно-политического влияния направлены на стабилизацию различных отношений: деятельность дипломатических представителей — на развитие контактов с зарубежными странами и предотвращение международных конфликтов, федеральных экономических служб — на стабилизацию валютного обращения, поддержание курса рубля, структурную перестройку экономики и т.д. При их помощи только вырабатываются дальнейшие условия функционирования социальных институтов, когда исполнительная власть автономно решает, какими будут условия управляемой среды.

Методы государственного управления, сопутствующие административно-политическому влиянию, как правило, применяются для реализации технологического административно-правового воздействия. Они основаны на «застывших» положениях, действия в рамках возникающих правоотношений носят репродуктивный характер, когда в ходе обычной административной деятельности дела разрешаются в соответствии с существующими правилами и предписаниями <3>, но программа действий Правительства РФ одной из важных задач повышения эффективности деятельности органов государственной власти предусматривает запуск системы стратегического планирования, обеспечивающей в том числе координацию приоритетов социально-экономического развития и бюджетной политики в рамках формирования и реализации государственных программ <4>.

<3> Shaffle A. Uberdenwissenshaftlichen Begriffder Politik // Z. furgesamteStaatswiss. Tubingen. 1897. Bd 53. H. 4. S. 579.
<4> Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2018 года: утв. распоряжением Правительства РФ от 31.01.2013. Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте http://www.government.ru по состоянию на 01.02.2013.

Иначе говоря, представлена другая сторона государственной жизни, где требуется принятие нестандартных решений, где разработанный в каждом отдельном случае проект может привести к новообразованиям. Это уже не сфера административного управления и руководства, а область административной политики. Однако и здесь применяются различные «инструментальные» методы воздействия в целях решения стратегических задач. Иначе говоря, «в управлении в материальном смысле объединяются, таким образом, два элемента, элемент правительства и элемент исполнения, первый из которых обнимает инициативу и распоряжение, а второй — исполнение предписанного» <5>. Не случайно Г.П. Щедровицкий подчеркивал, что политическая ситуация возникает, «когда две системы пытаются взаимно управлять друг другом, когда обе захватывают друг друга с претензией на управление, и обе не в состоянии этого сделать, и между ними развертывается столкновение. И вот когда наступает взаимное понимание, что каждая хочет управлять и каждая не может, они переходят к политической деятельности, и тогда начинается другая работа» <6>, включающая в том числе применения методов администрирования, когда консенсус управляемости достигнут и требуется его реализация.

<5> Еллинек Георг. Общее учение о государстве. СПб.: Юридический центр «Пресс», 2004. С. 590.
<6> Путеводитель по основным понятиям и схемам методологии Организации, Руководства и Управления. Хрестоматия по работам Г.П. Щедровицкого. М.: Дело, 2004. С. 18.

Н.М. Коркунов отмечал: «Только формы властвования могут быть всецело определены законом, содержание актов властвования всегда и по необходимости остается в значительной части свободным, непредуказанным наперед законом. Правительство призвано осуществлять властвование именно в сфере внешних конкретных условий. Оно не может выполнить своей задачи механическим служением, пассивным подчинением закону. Оно должно руководиться в своей деятельности не только предписаниями закона, а политическими соображениями» <7>. Далее он справедливо подчеркивал, что непонимание под «политикой сосредоточения и направления многообразных сил и элементов нации и страны для достижения государственных целей, высшего руководства национальной жизнью», а под «администрацией совокупности повседневных и текущих услуг и деятельности учреждений и должностных лиц для приведения в исполнение предначертаний политики» <8> ведет к смешению весьма различных по функциям государственных учреждений.

<7> Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897. Т. 2. С. 1, 2.
<8> Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1893. Т. 1. С. 125.

Существуют государственные органы верховного управления, занятые решением задач административно-политического характера, в большинстве случаев не использующие инструментальных методов воздействия. Речь идет о правительственных органах исполнительной власти, занятых стратегическим управлением.

Выработанные ими стратегии, концепции, доктрины, программы и т.п. документы, несмотря на декларируемые различия в их видах, целях, задачах, организованности текстов, представляют собой однотипные идеологические планы действий правящих структур <9>, имеющих ориентирующее, прогнозное, доктринальное, расчетное и др. значение, требующее интерпретации со стороны лиц, заинтересованных в реализации таких документов, а уж только потом выбора соответствующего поведения, точно не прописанного в механизме правового регулирования, поэтому оно может быть связано с активным участием, приспособлением, игнорированием, бойкотом и другими способами построения коммуникации и организации деятельности в рамках предлагаемой идеологии государственного управления.

<9> Эти правовые акты содержат большое количество норм-целей, норм-принципов и норм, раскрывающих официальные взгляды на задачи и основные направления (планирование) стратегии государственной политики. См.: Маланыч И.Н. Понятие стратегического нормативного акта как результат эволюции системы законодательства России // Демократия и правовая система России: преимущества, достижения и противоречия: Сборник. Вып. 22. Воронеж: ВГУ, 2009. С. 117.

В самом деле гражданин или организация смогут поучаствовать в программах развития биотехнологий, культуры, подготовки управленческих кадров и др., только если это будет признано необходимым их разработчиками (в процедурах общественного обсуждения, экспертизы, внесения предложений и т.п.), планы мероприятий («дорожные карты») реализации программ не предусматривают прямого или косвенного участия не уполномоченных невластных субъектов в их воплощении в практику деятельности структур государственного управления, это станет возможным посредством последующего нормирования, правоприменения, правореализации. Иначе говоря, первоначально выстраиваются модели управленческой коммуникации, поэтому уместно говорить не об инструментальном, а о коммуникативном воздействии в ходе социальной интерпретации <10> административно-политического влияния.

<10> Денисенко В.В. Инструментальный и коммуникативный подходы к праву // Правовые реформы в современной России: значение, результаты, перспективы: Сборник. Вып. 5. Ч. 1: Теория государства и права. Конституционное и международное право. Воронеж: ВГУ, 2009. С. 152.

Вместе с тем каждый представитель государственной администрации встречается с решением нестандартных задач и принимает вариативные решения, реализуемые впоследствии стандартными административно-управленческими (распорядительными) методами. Верно замечает А.Н. Сандугей, что «стремительные изменения в любой из сфер жизнедеятельности требуют принятия нестандартных решений, где разработанный для каждого отдельного случая проект может привести к нежелательным последствиям. Например, применение мер принуждения к лицам, нарушающим миграционное законодательство, в условиях чрезвычайной ситуации, вызванной природными или техногенными катастрофами. В этом случае привычная сфера административного управления уходит на второй план, представители государственной администрации принимают решения с учетом стратегии и тактики государственного управления в миграционной сфере» <11>. Только в рамках административной политики постоянно приходится выбирать — управлять или проводить политику невмешательства, проводить мониторинг саморегулирования и имеются ли возможности для управления, а в рамках оперативно-тактической работы управлять все равно придется.

<11> Сандугей А.Н. О сущности административной политики в миграционной сфере // Российский следователь. 2008. N 7.

Методы административно-политического влияния, как правило, основаны на альтернативных подходах к использованию видов управления в той или иной сфере деятельности, ограничении или ослаблении государственного вмешательства в ведение отдельных видов деятельности, возможности использования иных регулятивных средств, автономном или согласованном с иными социальными институтами и учреждениями проведении государственной политики, а также вариационном сочетании методов государственного управления и руководства <12>.

<12> «Политический вопрос может трактоваться широко, как вопрос, когда орган должен принимать во внимание соображения социального, экономического и иногда этического характера, а также, когда решение поднимает вопросы большой общественной значимости». См.: Галлиган Д.Дж. Решения, имеющие политическую основу. Будапешт: КОЛПИ, 1999. С. 364.

А.П. Шергин отмечал, что административная политика должна стать организующим механизмом государства, без которого невозможно наладить нормальную деятельность, обеспечить стабильность общественных отношений во всех сферах государственного управления <13>. Но не менее важно лицензирование, аккредитация, техническое регулирование, поддержание исполнительской дисциплины, поддержка безработных и пр.

<13> Шергин А.П. Административная политика: проблемы формирования и реализации // Актуальные проблемы кодификации административно-деликтного законодательства: Сборник научных трудов / Под общ. ред. В.Г. Татаряна. М.: Академия налоговой полиции ФСНП России, 2002. С. 92.

А.А. Смирнов заявляет о существовании административной политики в сфере борьбы с преступностью, которая заключается в развитии сотрудничества между правоохранительными органами <14>, А.Ю. Якимов — об административно-наказательной политике <15>, А.Н. Сандугей — об административной политике в миграционной сфере, Е.Б. Лупарев декларирует принципы административной политики: стабильность и единство системы и структуры исполнительной власти, единство требований и ограничений к ее сотрудникам, территориального устройства, требований к актам управления, выполнение общенадзорных и общеконтрольных функций единым государственным органом <16>, — но никто не говорит о том, что такое административная политика.

<14> Смирнов А.А. Административная политика Европейского союза в сфере борьбы с киберпреступностью // Административное право и процесс. 2011. N 2.
<15> Якимов А.Ю. Формирование административно-наказательной политики (концептуальная основа) // Административное право и процесс. 2006. N 2.
<16> Лупарев Е.Б. Принципы новой административной политики как основы национальной стратегии развития России // Правовые реформы в современной России: значение, результаты, перспективы: Сборник. Вып. 5. Ч. 2: Административное и муниципальное право. Воронеж: ВГУ, 2009. С. 260 — 268.

Суть административно-политических отношений заключается в формальных принципах, определяющих поведение политиков и бюрократии в процессе управления. Центральная идея этой теории — наличие отчетливой границы между политикой и исполнением выработанного политического курса: политики занимаются выработкой политических решений, администрация несет ответственность только за их применение в практике.

Четкую линию демаркации в исследованиях провести не удалось, взаимного влияния не избежать (были выработаны модели квадратуры разделения политики и бюрократии: дихотомическое разделение, экспертное участие бюрократов в политике, взаимное участие в политике, тождественности функций тех и других в выработке политического курса) <17>; было предложено, что «государственное управление — один из наиболее важных политических процессов. Осуществление дискреционных полномочий, выбор приоритетов — типичная и все более значимая функция управленцев и бюрократов» <18>, при этом классический бюрократ ориентирован на «порядок» или «правила», а политический бюрократ — на «задачу» или «программу».

<17> Рабренович А. Теоретические основы политико-административных отношений // Политико-административные отношения: кто стоит у власти?: Сборник / Под ред. Т. Верхейна; Пер. с англ. М.: Права человека, 2001. С. 23.
<18> Sayre W.S. (1958). Premises of public administration: Past and emerging, in Public administration Review, 18. P. 102.

Демократическое пожелание, чтобы государственное управление было строго подчинено общим направлениям и принципам, провозглашенным в качестве политического курса, но два препятствия тому мешают: профессионализация политиков и преобладание навыков манипулирования ими у представителей бюрократии <19>.

<19> Кумбиз Дэвид. Политика и бюрократия в современном бюрократическом государстве: сравнивая Западную и Восточную Европу // Политико-административные отношения: кто стоит у власти?: Сборник / Под ред. Т. Верхейна; Пер. с англ. М.: Права человека, 2001. С. 39.

Представляется, что в таком плане корректнее говорить об ассимиляционной модели административно-политических отношений, чем о дихотомической, асимметричной, кумулятивной или монофункциональных моделях. Суть такой ассимиляционной модели в том, что образцы, эталоны, стандарты деятельности задаются по типу одного социального института, в данном случае — государственной администрации. В дальнейшем такой образец принимается за базовый, в т.ч. и политическими структурами, и, условно говоря, вынуждает подстраивать собственные концепции деятельности под него.

Примерный механизм следующий: 1) политическое решение правительственных структур (концепция регулирования); 2) стратегический акт (имеется только замысел и пути его реализации, проект задается для условий, которые четко не определены, предлагаются схемы взаимосвязи различных видов анализа, сценирования, «дорожные карты» <20>); 3) программные документы различного институционального содержания (есть политэкономическая составляющая, основа для законотворчества, иного нормативного и поднормативного регулирования, увязки групповых интересов и др.).

<20> Голубкова Л.Н. Схемы в управлении организаций. URL: http://www.fondgp.ru/lib/seminars/2009-2010/scheme.

Раскрывая признаки стратегического акта, И.Н. Маланыч отмечает их межотраслевой, комплексный характер, имеющий смешанный характер: научные обоснования и дефиниции, доктринальные и концептуальные положения, информационные элементы, системы мер по собственной реализации, критериальную основу (для оценки эффективности); эти акты являются правообразующими: предшествуют принятию серии правовых актов различных видов, предназначенных для реализации перспективных преобразований <21>; однако все перечисленное не предполагает сборки текста из разнородных компонентов, спонтанно подобранных под определенную идеологию. Управление реализацией программы в отрыве от устоявшихся, порой консервативных административных практик недопустимо, т.к. представители государственной администрации будут действовать известными методами регистрации, легализации, разрешений, содействия, распоряжения в рамках намеченных стратегических ориентиров и программных целей и задач.

<21> Маланыч И.Н. Понятие стратегического нормативного акта как результат эволюции системы законодательства России // Демократия и правовая система России: преимущества, достижения и противоречия: Сборник. Вып. 22. Воронеж: ВГУ, 2009. С. 130.

Роль политического руководства, таким образом, во многом обусловливает успех действий государственной администрации тем, что легитимирована программная деятельность, а смена курса во многом будет зависеть от профессионального экспертного мнения ответственных исполнителей программ, а не от волюнтаристских решений заинтересованных группировок.

Основой нормотворчества выступают политико-программные документы <22>, отражающие роль и миссию государства на определенном этапе общественного развития. Таковыми могут выступать ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, Концепция приграничного сотрудничества РФ <23>, Доктрина информационной безопасности РФ <24>, Военная доктрина РФ <25>, Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 года <26> и др.

<22> Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2005. С. 120.
<23> Распоряжение Президента Российской Федерации от 09.02.2001 N 196-р // СЗ РФ. 2001. N 8. Ст. 764.
<24> Утверждена Президентом Российской Федерации 09.09.2000 N Пр-1895 // Российская газета. N 187. 2000. 28 сентября.
<25> Указ Президента Российской Федерации от 05.02.2010 N 146 // Российская газета. N 27. 2010. 10 февраля.
<26> Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 N 537 // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.

Рассматриваемые документы определяют цели, задачи и приоритеты деятельности властных структур (предотвращение войн и конфликтов, стратегическое сдерживание, укрепление национальной обороны, создание единой государственной системы профилактики правонарушений, снижение уровня коррупции и криминализации, повышение качества жизни населения <27>; создание общего экономического пространства, взаимодействие в отдельных отраслях, формирование инновационного пространства, диверсификация в отдельных отраслях, развитие государственно-частного партнерства и т.д.) <28>.

<27> Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: утв. Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 N 537 // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
<28> Решение о Стратегии экономического развития СНГ на период до 2020 года: утв. Советом глав правительств СНГ 14.11.2008. URL: http://www.kremlinstrategia.ru/files/.

В итоге исполнительной власти предоставляется обширное поле для деятельности в части формирования организационно-деятельностных документов (концепций, стратегий, программ и т.п.), выступающих основой для дальнейшего административного нормотворчества, которое сопровождается последующими планами мероприятий по реализации комплекса программно-политических, нормативных, организационно-распорядительных документов.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года <29> определено, что административная стратегия должна быть направлена на снижение административных барьеров, устранение избыточного государственного регулирования экономики и переход преимущественно к косвенным методам регулирования экономических процессов, поэтапное сокращение участия государства в управлении собственностью в конкурентных отраслях, концентрацию государственного предпринимательства главным образом в отраслях, связанных с обеспечением обороноспособности и национальной безопасности, развитием инфраструктуры, государственно-частного партнерства.

<29> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 N 1662-р // СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5638.

Выбор стратегии деятельности государственной администрации основывается на общих методологических положениях, включающих «определение видов общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, определение методов правового их регулирования, планирование основных направлений законодательной деятельности, разработку оптимальных систем организации правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов» <30>. Однако методические приемы, касающиеся технологий и процедур применения методов административно-политического влияния, как правило, детально не регламентированы. Они всегда предшествуют какому-либо инструментальному влиянию административной власти.

<30> Кудрявцев В.Н. Право и поведение. М.: Юридическая литература, 1978. С. 166.

Можно предложить некоторые методологические разработки, касающиеся юридической стандартизации стратегий государственной администрации. Вариантами реализации рассматриваемых методов в зависимости от уровней регламентации и числа участников являются:

1. метод координации — структуроформирующий метод, связанный с программно-целевым воздействием, выраженный в согласовании по цели, времени, месту, исполнителям и программе синхронной деятельности органов в деле защиты прав, свобод и законных интересов иных субъектов <31>;

<31> Абдрахманов Б.Е. Административно-деликтологические аспекты организации координации деятельности органов административной юрисдикции // Административное право и процесс. 2009. N 1.

1. метод оперативной дифференциации воздействия, позволяющий оптимизировать сочетание методов государственного управления и (или) руководства, когда применение только одного из них не позволяет решить поставленные задачи, ибо ни один «самый просвещенный законодатель не в силах предвидеть заранее всех комбинаций и случайностей, которые могут явиться в действительности; наиболее тщательные расчеты могут оказаться ошибочными, предложенные меры — недействительными или недостаточными» <32>, иначе говоря, перед нами оперативно-стратегические разработки ситуационного плана.

<32> Дерюжинский В.О. Полицейское право (Пособие для студентов). СПб., 1908. С. 237.

Методы административно-политического воздействия в зависимости от содержания и целей административной деятельности можно подразделить на методы содействия развитию отдельных сфер деятельности и методы решения правоохранительных задач.

Координационные структуры развития могут быть образованы либо только с участием органов исполнительной власти, либо во взаимодействии государственных, общественных и частных формирований. Примером реализации первого варианта является создание межведомственных и внутриведомственных координационных органов <33>, государственных корпораций, которые являются переходной формой консолидации государственных активов и повышения эффективности управления ими, общественных советов и т.д.

<33> Регламент Правительства Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 N 260 // СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313.

В целом координацию можно определить как осуществляемое на основе сочетания территориального и ведомственного (межведомственного) управления согласование деятельности различных органов и организаций, физических лиц для достижения поставленных целей <34>. Модели координации могут быть преимущественно основаны на синхронизации действий на постоянной основе <35>, на диахронной организации совместных действий в плановом порядке <36> или по ситуации <37>; скоординированным может быть бездействие органов власти, например, в случаях ограничения пропуска через государственную границу либо невмешательства в ведомственные приоритеты иных органов исполнительной власти (например, недопустимость проведения проверок одних и тех же требований различными контролирующими и правоохранительными органами).

<34> Бучакова М.А. Координация в системе государственного и муниципального управления охраной окружающей среды РФ: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2011. С. 10.
<35> О Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства: Постановление Правительства Российской Федерации от 26.07.2012 N 773 // СЗ РФ. 2012. N 32. Ст. 4549.
<36> О координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов: Постановление Правительства Российской Федерации от 24.05.2010 N 365 // СЗ РФ. 2010. N 22. Ст. 2778.
<37> Правила отбора и координации реализации приоритетных инвестиционных проектов федеральных округов: утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.08.2011 N 648 // СЗ РФ. 2011. N 32. Ст. 4843.

Социально-экономическое развитие требует создания программно-целевых структур, призванных решать актуальные задачи социально-экономического развития. Исключительно за счет государственного сектора экономики их решить невозможно, поэтому избраны гибкие способы взаимодействия — согласования при регулировании цен и тарифов действий на рынке ценных бумаг, совместных торгов для публичных нужд, формировании перечня стратегических предприятий <38>.

<38> Постановления Правительства Российской Федерации: от 22.08.2005 N 533 // СЗ РФ. 2005. N 35. Ст. 3614; от 11.09.2006 N 560 // 2006. N 38. Ст. 3989; от 02.10.2006 N 592 // 2006. N 41. Ст. 4251; от 27.10.2006 N 631 // 2006. N 44. Ст. 4602.

Поиск оптимальной формы реализации координационного метода продолжается уже около двух десятков лет, но, по всей видимости, сложности вызывает идеологическая парадигма, основывающаяся на опасениях, что привлечение частных формирований к решению общезначимых задач — слишком рискованное мероприятие либо трудно отказаться от того, что главный аспект в развитии государственно-частного партнерства — вопрос собственности <39>. Собственников множество, а вот структур развития, увы, нет. В этой связи происходит крайне неудовлетворительная подвижка в функциях, когда путем создания концернов, финансово-промышленных групп, государственных корпораций присваивается сфера частных интересов и вместо сотрудничества в интересах развития образуется консервативная монополия.

<39> Талапина Э.В. Государственная корпорация как новый субъект права // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. N 2.

Правоохранительная деятельность также может быть связана с образованием программно-целевых структур. Обеспечение охраны общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий осуществляется комиссиями, в состав которых входят главы администраций, представители ведомств, ОВД, командование ВВ МВД России, принимающими решения о возможности проведения массового мероприятия, оказывающими содействие другим службам <40>.

<40> Бубнов С.В., Звягин М.М., Марьян Г.В. Административно-правовая организация охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2008. N 7.

Скоординированные действия могут быть формализованными, выраженными в организационных договорах, и неформализованными — фактическое их осуществление; связаны с созданием новых формирований или наделением координирующего органа дополнительными полномочиями.

Внешнее организационное методическое воздействие независимо от формы координации не изменяется. Органы исполнительной власти применяют те же инструментальные полномочия в рамках последующих субординационных связей, что и ранее. Если взаимодействуют ОВД и пограничной службы, то первые будут заняты охраной общественного порядка и безопасности, а вторые — пограничной охраной <41>.

<41> Инструкция о взаимодействии пограничных войск РФ с органами внутренних дел РФ и внутренними войсками МВД России в сфере охраны Государственной границы Российской Федерации: утв. Приказом МВД России и ФПС России от 31.01.1995 N 57/42.

Метод оптимизации развития отдельных сфер деятельности часто применяется в деятельности федеральных экономических служб. Установлено монопольное государственное управление макроэкономическими показателями, в частности проведение денежно-кредитной политики Банком России <42>. Сходным образом ФСТ России устанавливает тарифы и цены <43>.

<42> Ст. 35 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)».
<43> Положение о Федеральной службе по тарифам: утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 332 // СЗ РФ. 2004. N 29. Ст. 3049.

Методы развития часто предполагают отказ от привычных средств и способов воздействия. Особую роль приобретает в этом отношении деятельность Правительства РФ, Минэкономразвития России, Минфина России, Минпромторга России, Банка России и других организаций макроэкономического регулирования.

Абстрактным образом сформулированы задачи правоохранительных органов: обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия, выявление и раскрытие преступлений, ликвидация чрезвычайных ситуаций <44> и т.д. Подобные бланкетные предписания позволяют осуществлять различные сочетания методов инструментального воздействия, адекватных обстановке, выбирать тактику их применения в зависимости от усмотрения сотрудника, т.к. «закон устанавливает общие правила производства по любому делу, а также общий порядок производства отдельных действий, но в то же время не устанавливает какой-либо последовательности в производстве указанных действий».

<44> Ст. 52 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; ст. 2 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции» // СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900; ст. 4 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Направление расследования определяет соответствующий орган в зависимости от имеющихся обстоятельств дела путем оценки некоторых фактических данных, послуживших основанием к возбуждению дела, и дальнейшей оценки доказательств, полученных при производстве отдельных действий <45>. Правоохранительная деятельность сочетает дискреционные полномочия по выбору и полномочия «связанной компетенции» по применению конкретных надзорных и юрисдикционных действий, что выражается в нормативной алгоритмичности самой методики ведения деятельности, закрепленной в процессуальной форме, и дискреционными полномочиями, позволяющими комбинировать оптимальное сочетание действий по достижению поставленной цели.

<45> Арсеньев В.Д. Вопросы общей теории судебных доказательств. М.: Юридическая литература, 1964. С. 154; Белкин А.Р. Теория доказывания в уголовном судопроизводстве. М.: Норма, 2005. С. 70, 74.

Вместе с тем тактика проведения отдельных правоохранительных действий, как справедливо отмечала П.С. Элькинд, должна получить более широкое закрепление и детальную регламентацию в нормах права <46>, ибо «наиболее существенные и общие правила производства процессуальных действий единообразны, постоянны («инвариантны») независимо от некоторых частных особенностей, характеризующих субъектов деятельности, обстоятельства времени и места и т.д.» <47>, а без установления подобных гарантирующих «деликтологических стандартов» лица, вовлеченные в сферу правоохранительной деятельности, могут быть лишены возможности реализации принадлежащих им прав.

<46> Элькинд П.С. Цели и средства их достижения в советском уголовно-процессуальном праве. Ленинград: ЛГУ, 1976. С. 107.
<47> Теория доказательств в советском уголовном процессе. Общая часть. М.: Юридическая литература, 1973. С. 28.

Почти четыре десятилетия прошло с тех пор, когда были высказаны названные предложения, однако только в Концепции снижения административных барьеров (2011 г.) в качестве программного положения было зафиксировано, что при разработке конкретных положений об осуществлении конкретного вида государственного контроля (надзора) и муниципального контроля необходимо в максимально возможной форме детализировать предмет проверки (какие требования и на соответствие каким нормативным правовым актам проверяются), субъекты проверки, а также формы мероприятий по контролю.

Можно только положительно оценить, что Правительством РФ в последнее время серьезное внимание уделено именно программно-политическим аспектам совершенствования системы государственного управления, где предусмотрено внедрение института оценки регулирующего воздействия проектов актов на ранней стадии их разработки; завершение внедрения технологий электронного правительства; внедрение новых принципов кадровой политики на государственной службе и совершенствование системы оплаты труда государственных служащих, развитие конкурсной системы замещения вакантных должностей в органах государственного управления; реализация современных принципов работы контрольных органов, включая введение практики публичной отчетности об итогах проверок и оптимизацию затрачиваемых на их проведение ресурсов; запуск системы стратегического планирования.

Намеченные приоритеты, безусловно, должны послужить стандартизации административных стратегий и дальнейшему совершенствованию правового регулирования деятельности органов исполнительной власти.

Литература

1. Абдрахманов Б.Е. Административно-деликтологические аспекты организации координации деятельности органов административной юрисдикции // Административное право и процесс. 2009. N 1.
2. Ансофф И. Стратегическое управление. М.: Экономика, 1989. 519 с.
3. Арсеньев В.Д. Вопросы общей теории судебных доказательств. М.: Юридическая литература, 1964. С. 154.
4. Белкин А.Р. Теория доказывания в уголовном судопроизводстве. М.: Норма, 2005. С. 70, 74.
5. Бубнов С.В. Административно-правовая организация охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования в Российской Федерации / С.В. Бубнов, М.М. Звягин, Г.В. Марьян // Административное и муниципальное право. 2008. N 7.
6. Бучакова М.А. Координация в системе государственного и муниципального управления охраной окружающей среды РФ: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2011. С. 10.
7. Виханский О.С. Стратегическое управление. М.: Экономистъ, 2006. 293 с.
8. Галлиган Д.Дж. Решения, имеющие политическую основу. Будапешт: КОЛПИ, 1999. С. 364.
9. Голубкова Л.Н. Схемы в управлении организаций. URL: http://www.fondgp.ru/lib/seminars/2009-2010/scheme.
10. Денисенко В.В. Инструментальный и коммуникативный подходы к праву // Правовые реформы в современной России: значение, результаты, перспективы: Сборник. Вып. 5. Ч. 1: Теория государства и права. Конституционное и международное право. Воронеж: ВГУ, 2009. С. 152.
11. Дерюжинский В.О. Полицейское право (Пособие для студентов). СПб., 1908. С. 237.
12. Еллинек Георг. Общее учение о государстве. СПб.: Юридический центр «Пресс», 2004. С. 590.
13. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб.: 1893. Т. 1. С. 125.
14. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб.: 1897. Т. 2. С. 1, 2.
15. Кудрявцев В.Н. Право и поведение. М.: Юридическая литература, 1978. С. 166.
16. Кумбиз Дэвид. Политика и бюрократия в современном бюрократическом государстве: сравнивая Западную и Восточную Европу // Политико-административные отношения: кто стоит у власти?: Сборник / Под ред. Т. Верхейна; Пер. с англ. М.: Права человека, 2001. С. 39.
17. Лупарев Е.Б. Принципы новой административной политики как основы национальной стратегии развития России // Правовые реформы в современной России: значение, результаты, перспективы: Сборник. Вып. 5. Ч. 2: Административное и муниципальное право. Воронеж: ВГУ, 2009. С. 260 — 268.
18. Маланыч И.Н. Понятие стратегического нормативного акта как результат эволюции системы законодательства России // Демократия и правовая система России: преимущества, достижения и противоречия: Сборник. Вып. 22. Воронеж: ВГУ, 2009. С. 130.
19. Райзберг Б.А. Современный экономический словарь / Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева. 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М, 1999. 479 с.
20. Попов Г.Х. Проблемы теории управления. М.: Экономика, 1974. С. 123.
21. Путеводитель по основным понятиям и схемам методологии Организации, Руководства и Управления: Хрестоматия по работам Г.П. Щедровицкого. М.: Дело, 2004. С. 164.
22. Рабренович А. Теоретические основы политико-административных отношений // Политико-административные отношения: кто стоит у власти?: Сборник / Под ред. Т. Верхейна; Пер. с англ. М.: Права человека, 2001. С. 23.
23. Сандугей А.Н. О сущности административной политики в миграционной сфере // Российский следователь. 2008. N 7.
24. Смирнов А.А. Административная политика Европейского союза в сфере борьбы с киберпреступностью // Административное право и процесс. 2011. N 2.
25. Талапина Э.В. Государственная корпорация как новый субъект права // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. N 2.
26. Теория доказательств в советском уголовном процессе. Общая часть. М.: Юридическая литература, 1973. С. 28.
27. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2005. С. 120.
28. Шергин А.П. Административная политика: проблемы формирования и реализации // Актуальные проблемы кодификации административно-деликтного законодательства: Сборник научных трудов / Под общ. ред. В.Г. Татаряна. М.: Академия налоговой полиции ФСНП России, 2002. С. 92.
29. Элькинд П.С. Цели и средства их достижения в советском уголовно-процессуальном праве. Ленинград: ЛГУ, 1976. С. 107.
30. Якимов А.Ю. Формирование административно-наказательной политики (концептуальная основа) // Административное право и процесс. 2006. N 2.
31. Sayre W.S. (1958). Premises of public administration: Past and emerging, in Public administration Review, 18. P. 102.

© Н.А.Баранов

Тема 2. Политико-административное управление и государственная служба

1. Концепция политико-административного управления.

Определение «политико-административное» (применитель­но к системам, управлению, элитам и др.), завоевывает все бо­лее прочные позиции в методологическом арсенале современ­ной политической науки, важным предметом изучения которой всегда было государственное управление, деятельность госуда­рственной службы. За понятием «политико-административ­ное» стоят определенные процессы и взаимодействия, которые сопутствуют функционированию современной исполнитель­ной власти, ее взаимодействию с политическими и обществен­ными акторами в процессе разработки, принятия и реализации государственной политики.

Понятие политико-административного управления вполне органично вписывается в концепции «политических сетей», «демократического руководства», «общественно-государствен­ного управления», хотя не является их полным синонимом. Оно отражает и специфику российской управленческой тради­ции, и особенности переживаемого Российским государством и обществом транзиторного периода, который требует радикального обновления политико-административной системы, цен­ностей и принципов государственного управления. Наша стра­на нуждается в сильной государственной власти, а ключ к воз­рождению и подъему России находится сегодня, прежде всего, в государственно-политической сфере.

В то же время очевидно, что насущные задачи строительства и укрепления демократического дееспособного государства, ста­новления эффективной системы исполнительной власти не могут быть решены в парадигме бюрократической иерархии. Весьма ве­лики и издержки рыночно-государственного менеджмента, иск­лючающего политику из государственного управления. Концеп­ция политико-административного управления, безусловно, интегрирует многие положения теории общественно-государ­ственного управления: необходимость реконструкции отношений между государством и современным обществом, «открытости» го­сударственного управления, анализа практики сотрудничества различных центров и уровней государственной и общественной власти, нравственного измерения выработки политических ре­шений и многое другое. Однако отечественные традиции госуда­рственного управления, общественные реалии пока не позволя­ют нам отказаться от признания за государством ведущей роли в разработке политики, воспринять в качестве лейтмотива учеб­ного курса идею «управления без правительства». В свете сказан­ного становится понятным, почему политико-административное управление трактуется, прежде всего, как деятельность органов исполнительной власти в рамках, определяемых конституцией и нормами правового государства, политическими установками де­мократической власти, и протекающая в постоянном взаимодей­ствии как с органами принятия политических решений, так и с гражданами, их организациями, СМИ и другими общественными институтами.

В современном правовом государстве функционирование исполнительной власти зависит от тех связей и взаимоотноше­ний, которые складываются, во-первых, между элементами системы государственного управления (исполнительная власть — законодательная власть — президент); во-вторых, внутри самой системы исполнительной власти, между ее поли­тическим и административным компонентами; в-третьих, меж­ду государством и обществом, поскольку эффективность государственного управления измеряется, прежде всего, поддерж­кой граждан или отсутствием таковой.

Поэтому политико-административное управление рассмат­ривается как важная функция исполнительной власти, не толь­ко исполняющей законы, проводящей в жизнь волю правящих сил, но и принимающей участие в разработке политики, высту­пающей в качестве главного посредника интеракции государ­ства и общества, а также, в определенных случаях, в роли влия­тельного политического актора. Несмотря на формально-юри­дическую подчиненность госслужащих политической власти, их стратегическое позиционирование в политико-административ­ной системе, присущие им функции исполнения и интерпрета­ции законов, самостоятельного нормотворчества, информаци­онно-аналитического и экспертно-консультационного обеспе­чения процесса принятия политических решений позволяют госслужбе оказывать сильное влияние на содержание и реализа­цию политических решений. Должным образом учитывается и то, что в силу своих функций исполнительная власть, госслужба контактируют с бизнесом, профсоюзами, другими группами ин­тересов, а потому нередко участвуют в артикулировании и агре­гировании групповых интересов, что может как сказываться благотворно на состоянии политико-административной систе­мы, так и подрывать публичный характер государственного уп­равления. Объективная неизбежность концентрации значитель­ной доли государственной власти в руках госслужбы, реальность проведения ею групповой политики объясняет важность рас­смотрения в рамках данного курса проблемы внешнего (поли­тического и общественного) контроля за деятельностью чинов­ничества, формирования модели «отзывчивой» госслужбы.

Таким образом, методологическим обертоном исследования проблем государственной службы и политико-административно­го управления является синтез двух прежде разделенных научных парадигм — «административистской», касающейся исключитель­но внутренних аспектов формирования и функционирования ме­ханизма государственного управления (доктрины — структуры — кадры — процедуры), и собственно политологической.

Последнюю отличает внимание к внешним параметрам госу­дарственного управления и деятельности госслужбы — вопро­сам сопричастности последней к принятию политических решений, ее политической роли, осуществлению функции меди­атора во взаимодействии с обществом, демократизации гос­службы, участию граждан в деятельности исполнительной власти, проблемам контроля за политико-управленческой действенностью, формированию и эволюции политико-адми­нистративных систем и моделей.

2. Государственная служба как публично-правовой институт.

Одним из основных для нас является понятие государствен­ной службы, выступающей предметом изучения различных на­ук: управленческих, юридических, психологических, социоло­гических и др. Не игнорируя подходы и достижения последних, в качестве своей основной задачи мы видим определение сущ­ности государственной службы в системе понятийного аппара­та и концепций политической науки.

В нормативно-правовом лексиконе западных стран отдается предпочтение терминам «публичная служба», «гражданская служба», в политологических публикациях — термину «бюро­кратия», лишенному в данном случае какого бы то ни было не­гативного или уничижительного смысла. Все термины служат для обозначения корпуса лиц и системы отношений, связанных с формированием и функционированием корпуса профессио­нальных чиновников. На Западе чиновник — это профессия, для которой требуется специальное образование, соответствую­щая аттестация, наличие профессиональных знаний. Деятель­ность чиновников регулируется, например в Германии, особой системой правовых норм (ветвь административного права), в отличие от лиц, занятых в других сферах жизнедеятельности. На чиновников распространяются урегулированные законом государственно-служебные права и обязанности, а также отно­шения служебной верности и служения отечеству. Видный аме­риканский специалист О.Ренней определяет бюрократию как большую и сложную организацию с фиксированными и офи­циальными областями юрисдикции, иерархической системой центральной власти и корпусом чиновников со специальными профессиональными навыками, следующих в своей деятель­ности систематизированным общим правилам и процедурам.

Согласно Российскому Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г., под государственной службой понимается профессио­нальная деятельность по обеспечению полномочий государ­ственных органов. К государственной службе относится испол­нение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и «В» (ст. 2). В Ком­ментариях к Федеральному закону отмечается, что в качестве ведущего признака понятия «государственная служба» выделя­ется профессиональная деятельность, осуществляемая на осно­ве специальных знаний и навыков, которая означает непрерыв­ное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должнос­тях. В различного рода изданиях, посвященных проблемам го­сударственного управления, теории и организации государ­ственной службы, названные положения дополняются и конкретизируются. В частности, отмечается, что государствен­ная служба — это совокупность правовых, социальных и орга­низационных норм, правил, стандартов, традиций по реализа­ции Конституции и законов государства, осуществление целей и функций государства.

Обозначенные позиции в понимании сущностных характе­ристик государственной службы в общем и целом совпадают с зарубежным законодательством и подходами западных специ­алистов. В то же время имеются и существенные различия, ко­торые необходимо иметь в виду. Главное из них состоит в том, что на Западе (например, в США) публичная служба понимает­ся как в широком смысле слова — профессиональная деятель­ность любого рода лиц, труд которых оплачивается из бюджет­ных средств, будь то федерального, регионального или местного уровня (включая врачей, учителей, почтовых служа­щих, охрану и т. д.), так и в узком — как деятельность, связанная с выполнением управленческих функций.

Как ни важны те или иные характеристики любого социаль-ного-института, глубинная его сущность может быть постигну­та только через основную идею, определяющую предназначе­ние института. Главная идея государственной службы в СССР, основанной на принципах трудового найма и полного подчине­ния госслужащего руководителю конкретного учреждения, никак не вписывалась в общемировые традиции организации это­го института. Современному пониманию соответствует идея го­сударственной службы как публично-правового института, что в первую очередь предполагает:

1)   истинно государственный (не поделенный по ведомствен­ному или региональному основанию) характер госслужбы, ее «вписываемость» в систему государственных отношений в це­лом, Конституцию и законы Российской Федерации, государ­ственную политику и идею государства; отношения, основанные на принципах верности государственному долгу, корпоративной
этике и общности основных ценностей;

2)   обеспечение государственной службой действенности, практической реализации норм, законов, политики государ­ства посредством увязывания воедино системы государствен­ных органов, конкретного государственного органа, государ­ственного служащего, гражданина, всего общества.

3. Государственная гражданская служба как социальный и политический институт современного общества

Предметная сфера гражданской службы — сфера отношений го­сударства как социально-правового института и общества. Данные отношения осуществляются как профессиональная деятельность и функционируют в правовом смысле в рамках полномочий того или иного государственного органа. Конкретное содержание этой дея­тельности определяется содержанием полномочий, представляю­щих собой органический сплав прав и обязанностей, управления и обслуживания.

В общем виде государственную службу определяют как систему законодательно регулируемой деятельности и отношений служащих органов государственной власти и государственного управления по обеспечению и исполнению их полномочий. Суть государственной гражданской службы — обеспечение ис­полнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности, выполнение политических решений и оперативное управление подведомственной сферой. Нельзя сказать, что государство и государственная служба совпадают, скорее, они пересекаются. Существует принцип дихотомии (раздвоения) власти: на работников, осуществляющих политическую власть в государст­венных органах, и на работников, осуществляющих в этих же орга­нах административную власть или государственную службу.

Другими словами, в системе государственного управления суще­ствует политическая власть и политические чиновники, и админист­ративная власть аппарата государственных органов. Не все должно­сти, имеющиеся в государственных органах, входят в систему госу­дарственной службы. Кроме политических выборных должностей существуют технические и вспомогательные должности, работа на которых не рассматривается как государственная служба. В военной службе кроме военнослужащих есть вольнонаемные и т.д. С другой стороны, не все, что работает на реализацию функций государствен­ной службы, является целиком государственным. Имеются в виду прежде всего органы местного самоуправления, которые выведены в нашей стране за рамки системы органов государственной власти, но в то же время реализуют ее функции на своей территории в рамках своих полномочий.

Схематично ситуацию можно представить в виде рисунка 1.

Рис. 1. Соотношение государства и государственной службы

Современные тенденции менеджеризации государственной службы, например, программа «Следующие шаги» в Великобрита­нии, также разрушают представление о том, что должна быть еди­ная система государственных должностей, работающая на реализа­цию государственных задач. Передача на контрактной основе ряда функций и операций, прежде выполнявшихся

государственными структурами, фактически частным организациям, так называемым кванго, хороший пример этого. Вместе с тем единая тарифная сет­ка, пенсионные и другие привилегии сохраняются лишь за персо­налом ключевых департаментов и некоторых исполнительных агентств. В результате граница между госу­дарственной службой и просто службой становится все более про­зрачной.

Тем не менее в любом случае можно говорить о том, что госу­дарство само формирует свою государственную службу, выступая в роли нанимателя работников. Отсюда ее особенности — осуществ­ление государственных функций и финансирование за счет бюдже­та. Важно специально отметить, что не все, кто работает по найму у государства, являются государственными служащими, а только те, кто связан с обеспечением исполнения полномочий государст­венных органов, лиц, замещающих государственные должности.

Анализ государственной службы необходимо вести через анализ государства, которому она служит и которое определяет идеологию ее функционирования. Эволюция государства влечет изменение харак­тера осуществления государственной службы, причем как в принци­пах набора, так и в принципах должностного продвижения. Государ­ственная служба авторитарного государства будет существенно отли­чаться от госслужбы демократического государства, хотя ее бюрократическая сущность и основные функции сохранятся.

Анализируя роль государства в обществе, Т. Парсонс пишет: «В современных обществах государство имеет тенденцию сосредоточи­ваться на двух основных функциональных комплексах:

• первый охватывает ответственность за поддержание целостно­сти социетального сообщества перед лицом глобальных угроз (функ­ция принуждения и законодательная деятельность);

• второй комплекс включает в себя все виды исполнительской деятельности государства, которая связана с коллективными дейст­виями в любых ситуациях, указывающих на необходимость каких-то мер в «общественных» интересах».

При этом одной из главных действующих структур правитель­ства является административная организация (включая силовые структуры), через которую проводятся в жизнь политические ре­шения. Отличительной чертой этой организации является бюро­кратизация, которая проявляется как институционализация ролей в виде должностей с хорошо очерченными должностными функция­ми, полномочиями и «властью», отделенных от сфер частной жиз­ни должностного лица. Должности дифференцируются по двум основаниям — по функциям, выполняемым для организации (го­ризонтальное разделение труда), и по месту в иерархии, или «вер­тикали», подчинения.

Развитие бюрократической организации обоснованно требует, чтобы каждой профессиональной роли соответствовал определенный вид должности, когда должностное лицо «назначается» посредством заключения некоего «договора о найме». Эти должности в аппарате обычно называются карьерными.

Разделение должностей на политические (выборные) и карьерные (назначаемые) получает дальнейшее развитие в современных общест­вах и в целом коррелируется с двумя типами коллективности: ассо­циативным (гражданское общество) или бюрократическим (государ­ство, государственный аппарат).

Через избирательное право члены сообщества являются высшим источником официальной власти в рамках, заданных конституцией, и конечным получателем (индивидуально, в группах или как сообщест­во в целом) благ, проистекающих из вклада государства в функциони­рование сообщества.

Выборная должность представляет собой сердцевину лидерской функции на уровне крупных обществ. Мобилизация поддержки как для избрания, так и для принятия решений осуществляется через политические партии, играющие роль посредника между государст­венным руководством и многочисленными группами интересов в электорате.

Служба на выборных должностях обычно не является постоянной работой и редко приближается к роли, свойственной должностям в системе занятости (т.е. назначаемым). Для тех, кто посвятил себя по­литической карьере, важно наличие обеспеченного тыла в виде на­значаемой должности или в частном секторе, что гарантирует работу и достаток.

Соотношение выборных и карьерных должностей и типов поведе­ния в рамках каждой из них — вопрос, который обсуждается практи­чески на всем протяжении существования административно-государ­ственного управления как науки. Считается, что задача государствен­ной администрации — оперативное и компетентное проведение в жизнь решений любой группы политических лидеров—избранников нации. И в случае, если вышестоящее учреждение настаивает на при­казе (кажущемся чиновнику ошибочным), дело чести чиновника вы­полнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно, так, будто этот приказ отвечает его собствен­ным убеждениям. Поэтому в узком смысле государ­ственное администрирование — это профессиональная деятельность государственных чиновников, все виды деятельности, направленные на осуществление решений правительства.

В литературе специально акцентируется вторичный вспомогатель­ный сервисный характер государственной службы по отношению к политическим руководителям. Работники аппарата по большей части самостоятельно не принимают политических решений, но они напря­мую и активно участвуют в их подготовке и выполнении.

Но соотношение политического и профессионального в государ­ственном управлении не остается неизменным, и это находит свое от­ражение в теории. Так, в новом государственном менеджменте госу­дарственная администрация в целом, чиновничество рассматривается не как простой исполнитель внешне выработанных решений, а как участник принятия решений и поиска эффективных моделей их осу­ществления. Это находит свое отражение в законодательстве. Соглас­но ст. 15 п. 2 федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» от 27 июля 2004 г., гражданский служащий не вправе ис­полнять данное ему неправомерное поручение и должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поруче­ния. Тем самым гражданские служащие получают средства контроля деятельности политических и административных руководителей. Пока еще нет достаточной правоприменительной практики этого за­кона и нельзя сказать об эффективности данной статьи, но само ее появление вполне симптоматично и означает разрушение классиче­ской веберовской схемы взаимодействия политического и карьерного в государственном управлении.

Участие в процессах принятия политических решений ставит, ко­нечно, проблему ответственности чиновничества и репрезентативно­сти общественного интереса в его функционировании, но и полити­ческая нейтральность бюрократически организованного управления не снимает эти проблемы.

Трансформация общества связана с нарастанием в нем элементов самоуправления и самоорганизации, формированием развитого граж­данского общества, в котором получают дальнейшее развитие добро­вольные ассоциации граждан, берущие на себя функции оперативно­го управления и регулирования.

Таким образом, можно прийти к следующие выводам:

Целевая функция института государственной гражданской служ­бы — обеспечение исполнения полномочий государственных орга­нов и лиц, замещающих государственные должности, реализация политических решений.  Это порождает ее специфические черты, отличающиеся от других видов организационно-управленческой деятельности: сервисность, иерархичность, безличность, стабиль­ность, профессиональная компетентность и государственный уро­вень ответственности.

В то же время государственная служба выступает связующим зве­ном между обществом и государством. Она презентирует государство в глазах населения и сама меняется под влиянием изменений в обще­стве. Все это делает ее не только политическим, но и социальным ин­ститутом общества.

Социальные роли государственной службы — это институционализи­рованная система государственных должностей, должностей граждан­ской, военной и правоохранительной службы, различающихся по ха­рактеру выполняемых функций, по предметам ведения и по уровню в иерархии управления. Социальную роль в государственной службе человек получает через процедуру найма, которая означает признание его профессиональных качеств. В идеале все эти роли должны быть карьерными. Другой тип государственных должностей — политиче­ские, их получают через процедуру выборов и они не входят в систему государственной службы и регулируются иными правовыми актами.

Средства деятельности в государственной службе — бюджет органа власти, его полномочия (система прав и обязанностей), информаци­онные ресурсы, авторитет в глазах населения.

Регулятивная система государственной службы — нормативно-пра­вовая система, этика государственной службы, система администра­тивных (формальных и неформальных) механизмов взаимодействия с населением и целевыми группами.

Дисфункциональность государственной службы — проявляется через развитие в ней элементов бюрократизации, что ведет к расхождению (иногда противоречию) интересов всего общества и интересов данного социального института, к превалированию групповых целей над общи­ми, к превращению деятельности из содержательной в ритуальную.

Происходящие в нашей стране реформы обычно описываются в тер­минах модернизации, т.е. перехода к развитому (современному) состоя­нию общества. Это означает невозможность автоматического и некри­тического переноса тенденций развития института государственной службы в западных странах на нашу действительность. Поэтому, опира­ясь на рассмотренные выше теоретико-методологические предпосылки и используя отечественный нормативный, научный и конкретно-социо­логический материалы, проанализируем функционирование государст­венной службы в современной России, чтобы оценить возможные на­правления ее дальнейшего развития и институционализации.

4. Современные концепции бюрократии

В современном политико-управленческом дискурсе проблема бюрократизации является одним из сложных и запутанных вопро­сов. Увеличивающийся рост бюрократического аппарата, вызван­ный усложнением систем управления во всех сферах общественной жизни, ставит перед исследователями комплекс задач, решение ко­торых в данный момент не имеет однозначных ответов. В полити­ческом управлении это усиление роли исполнительной власти в Ущерб законодательной, проблема демократизации политического управления в связи с усилением манипулирования личностью и ее отчуждением от политической власти и т.д.

Все это ставит задачу выявления сущности и социальной приро­ды современных бюрократических деформаций в условиях инду­стриального и постиндустриального общества. Политический харак­тер проблемы бюрократизации аппарата управления подтверждается постоянным обращением к этой теме различных политических пар­тий и общественных движений, которые умело используют критику административно-бюрократических структур современного государ­ства в своей агитации и пропаганде.

Необходимо отметить многозначность самого термина «бюро­кратия». Подчас под этим понимают совершенно различные явле­ния общественной деятельности. Во-первых, под термином «бюро­кратия» понимается социальный слой служащих государственных учреждений и организаций, иногда его распостраняют и на служа­щих негосударственных и общественных организаций (политичес­кие партии, общественные движения, профсоюзы и др.); во-вторых, под этим же термином подразумевается система управления, прежде всего административная, построенная на принципах формализации и обезличивания самого процесса управления; и в-третьих, под тер­мином «бюрократ» скрывается сугубо негативное отношение насе­ления любого государства к бюрократическим патологиям в системе управления. Исходя из вышеизложенного, становится понятным, как постоянный интерес к этой теме, подогреваемый политиками и СМИ, так и постоянные, инициируемые сверху попытки админи­стративных реформ. Если первый подход можно назвать социологи­ческим, второй — менеджериальным, а третий подход скорее аксио­логическим (ценностным), то такое положение констатирует сло­жившуюся методологическую мешанину из этих понятий, которая, как правило, применяется в различных исследованиях одновремен­но, что отнюдь не способствует научному и объективному исследо­ванию этой проблемы. А если вспомнить, что политическая агита­ция и пропаганда избрала бюрократию своим излюбленным объек­том беспроигрышной критики, то становится понятным постоян­ный интерес к этой теме, где происходит манипуляция различными методологическими критериями. Вследствие этого проблема бюро­кратии превращается в единый и неразрешимый «гордиев узел», ко­торый каждый, из обсуждающих эту проблему, и предлагает разру­бить одним махом. При этом абсолютно игнорируется тот факт, что бюрократическая форма организации в современном управлении из административно-политической сферы деятельности, как это было два века назад, плавно распространилась, под влиянием научно-тех­нической революции и усложнения самого аппарата управления на все другие сферы общественной жизни, по существу превратившись во всеобщую универсальную форму социальной организации как таковой.

В связи с вышеобозначенной методологической путаницей раз­ноплановых понятий, объединенных в термине «бюрократия», по­являются не совпадающие друг с другом оценки процесса бюрокра­тизации в политологии, социологии и общественном мнении. В социологических методиках под бюрократией, прежде всего, понима­ется рационально организованная структура управления, но это лишь один из многочисленных смыслов бюрократии, но не всегда главный или решающий. Автор книги «Бюрократический феномен» М. Крозье различает, по крайней мере, три употребления слова «бюрократия». Традиционное, когда под этим термином понимается «управление при помощи государственных учреждений, которые укомплектованы назначаемыми, а не избранными чиновниками, организованными иерархически и зависимыми от суверенной влас­ти». Бюрократическая власть в этом смысле означает господство за­кона и порядка, но в то же время — управление без участия управ­ляемых. Второе употребление введено М. Вебером и чаще всего ис­пользуется социологами и историками: бюрократия есть рационали­зация коллективной деятельности. Ее характерными чертами явля­ются иерархичность системы управления, специализация функций и строгое разграничение ответственности служащих, подчинение их строгим правилам и регламенту, а также формализм, безличность и бесстрастность чиновничьего аппарата и т.д. Подобная бюрократи­зация вызывается к жизни благодаря концентрации производства как следствие усложнения разделения труда в сфере управления, и касается вообще всех организаций и развития в этих организациях безличных правил как для определения функций и разграничения ответственности, так и для упорядочения продвижения по службе. Третье употребление, по М. Крозье, соответствует вульгарному и часто употребляемому значению слова «бюрократ». Здесь под бю­рократией подразумевается медлительность, рутина, усложнение процедур, напыщенность и несоответствие реакций бюрократи­ческих организаций нуждам и потребностям их членов и клиен­туры.

В научной литературе, с подачи М. Вебера, считается, что в об­ществе есть два, исторически сложившихся типа бюрократии — традиционная государственная бюрократия, появившаяся в эпоху феодализма, которую Т. Парсонс связывает с «естественной моде­лью» организации, которой общественное мнение приписывает все негативные качества и «новая», «веберовская бюрократия», опери­рующая, главным образом, на уровне производственных предпри­ятий, выросшая на рациональных принципах и лишенная каких-либо негативных черт традиционной бюрократии. По замыслу М. Вебера и его последователей эти две системы управления корен­ным образом противоположны друг другу, что является лишь отчас­ти верным. В современной западной социологии существует теория, которую можно было бы назвать «теорией сообщающихся сосудов», по которой нарушение основных принципов «рациональной бюро­кратии» ведет к возникновению явлений, свойственных традицион­ной бюрократии. Таким образом, констатируется, что традиционная бюрократия настолько присутствует в современной, насколько пос­ледняя отходит от своих рациональных принципов.

Однако серьезное изучение «дисфункций» и «патологий» бюро­кратического аппарата, проводимое современной западной эмпири­ческой социологией, по существу ставит под сомнение реальное существование в полном объеме веберовской идеальной рациональ­ной модели бюрократии, даже применительно к промышленному управлению, которая оказалась чреватой все теми же болезнями, но только в несравненно большем масштабе. Техническая неэффектив­ность бюрократического аппарата характеризуется разными автора­ми в таких понятиях, которые принято считать «дисфункциями»: «обученная неспособность» (А. Веблен), «профессиональный пси­хоз» (Д. Дьюи) и «профессиональная деформация» (Т. Уорнотт) и др. Если первое и второе понятия связаны с профессиональными знаниями и навыками, которые психологически превращаются со временем в недостатки системы управления в формальном смысле, то третье понятие связано с тем фактором, что чрезмерное заостре­ние внимания на одних объектах неизбежно приводит к упущению других, порой весьма важных объектов, т.е., по замечанию Р. Мер-тона, «способ видения является в то же самое время способом не­видения. Фокусирование внимания на объекте А влечет за собой невидение объекта Б».

Большинство западных социологов признают, что все выделен­ные Вебером черты рациональной модели бюрократии на практике приобретают характеристики прямо противоположные веберовским. Решения и действия должностных лиц в формально установленной системе правил и инструкций, по классической рациональной мо­дели бюрократии, должны были бы вести к эффективной, беспере­бойной деятельности бюрократического аппарата и его служащих. Однако на практике это безоговорочное следование правилам и фиксированным процедурам ведет к превращению формальных процедур в своего рода фетиш, в абсолютное правило, пронизываю­щую плоть, кровь и мозг бюрократии. Формализм становится идо­лом, которому поклоняются без раздумий, он становится самореа­лизующейся сущностью бюрократии. Этот процесс отмечал еще Ге­гель, а Маркс, разбирая гегелевские правовые концепции, поддер­живал его идею о том, что бюрократия как по своей сути, так и по целям есть «государственный формализм». Маркс отмечал: «Так как бюрократия делает свои формальные цели своим содержанием, то она вступает в конфликт с реальными целями. Она вынуждена поэ­тому выдавать формальное за содержание, а содержание — за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи или канцелярские задачи — в государственные». Таким об­разом, еще Гегель и Маркс видели, что формализм в бюрократии превращается в самоцель, а в результате получается то, что впослед­ствии будет названо Р. Мертоном «смещением целей». Правило (инструкция) из средства для достижения цели превращается в цель-в-себе, и происходит процесс смещения целей путем которого «промежуточная ценность становится ценностью конечной».

Исследованию этих и других «дисфункций» бюрократии посвя­щена многочисленная социологическая литература. Исследователи отмечают, например, характерное для современной бюрократии со­единение почти военной дисциплины и иерархии чинов и званий с чисто внешними атрибутами «коллективного творчества, что осо­бенно ярко проявляется в многочисленных совещаниях, обсуждениях и т.д., что ведет к широко известному «дискуссионному парали­чу»» (Ю).

Одним из самых распостраненных недугов бюрократии является абсолютно нерациональный рост, разбухание штатов. Также харак­терной чертой западного общества является резкий рост бюрократи­ческого аппарата не только в структуре правительственных органов, но и в сфере частного предпринимательства. Другой серьезной про­блемой, которая беспокоит как теоретиков, так и практиков совре­менного менеджмента, является проблема трений внутри бюрокра­тического чиновничества, отсутствие единства, соперничество, скрытая враждебность, зависть, подсиживание и т.д., что, конечно, имеет не только моральное, но и сугубо прагматическое значение, поскольку «тормозит» плавное движение бюрократической машины. В данном случае, речь идет об отсутствии политической идеологии, которая объединила бы весь управленческий аппарат в «единую ко­манду», заставила бы служить не из страха наказания, а в связи с идейными убеждениями. Таким образом, можно констатировать, что исследователи бюрократического феномена единодушны в том, что веберовская идеальная модель весьма далека от реальностей по­вседневной жизни, что в современном обществе невозможна «хоро­шая бюрократия», а возможно лишь минимизировать ее отрица­тельные черты.

Для объяснения причин возникновения бюрократии современ­ного типа большинство западных политологов и социологов исхо­дят из принципов технологического детерминизма. Теории инду­стриального и постиндустриального общества наряду с концепцией Вебера представляют методологическую основу большинства совре­менных теорий управления и бюрократии. На этих позициях стоят как рьяные сторонники современного «организованного общества», такие как У. Ростоу, Р. Арон, Дж. Гелбрейт, Д. Белл, а также боль­шинство сторонников так называемого «научного менеджмента», так и его ожесточенные противники в лице Г. Маркузе, Л. Мам-форда, И. Илича, Э. Фромма, П. Гудмена и др. При всем различии их идейных установок, они рассматривают научно-технический прогресс в качестве основной и конечной причины возникновения и развития современных форм бюрократического способа управле­ния. Прогресс в области науки и технологии, по их мысли, неиз­бежно ведет к централизации и концентрации производства и эко­номики вообще, к созданию современного бюрократического меха­низма управления.

Многие западные политологи связывают возникновение совре­менных форм бюрократии с необходимостью разделения труда в ог­ромных по своим размерам организациях, которые якобы не могут вследствие этого быть управляемыми иначе, как бюрократически -иерархическим способом. Предлагаемый ими выход из бюрократи­ческого тупика — разукрупнение и децентрализация организаций и институтов современного общества, т.е. создание конкурентной ры­ночной среды.

Несостоятельность теории Вебера была подвергнута критике в западной эмпирической социологии, решающий удар был ей нанесен так называемой «доктриной человеческих отношений» (Э. Мейо). Социологи пришли к выводу о необходимости внедре­ния отношений сотрудничества и благожелательности как в сфере производства, так и в сфере управления. В дальнейшем была сдела­на попытка соединить классическую теорию Вебера и доктрину «че­ловеческих отношений» в единую теорию, используя, в частности, вероятностные методы решения проблем управления. В США были попытки создания на этой теоретической базе гибких организаци­онных структур для выполнения отдельных программ. То есть прак­тически это вылилось в реформирование государственных учрежде­ний при помощи временных независимых организаций (бюро). Программный или проектный принцип организации основан на том, что создаются структурные подразделения для достижения оп­ределенных целей или осуществления конкретной программы. Таким путем делается попытка укрепить горизонтальные межфунк­циональные связи и обеспечить приоритет общих задач перед част­ными. Именно на этой практике основана теория «ад-хократии». Автор концепции, Г. Минцберг, считает, что такой тип структуры характерен для организаций будущего. В современных условиях такой тип организации возникает в условиях неопределенности, на­пример, в научно-исследовательских институтах, рекламных агент­ствах, где ярко выражена поисковая и инновационная направлен­ность. Характерными чертами таких организаций являются: отсутст­вие специализированных подразделений, выполнение работы в раз­нородных временных межпрофессиональных группах, координация по горизонтали путем прямой кооперации, отсутствие внешнего контроля и принятых организационных стандартов. Доминирующей в руководстве становится группа исследователей-разработчиков, ос­новной целью которой является выработка новых идей. Однако на практике, при внедрении этих идей в современном менеджменте, возникли новые трудности и осложнения, выразившиеся в неста­бильности структур, отсутствии должной специализации персонала, дублировании в разных управленческих звеньях, трудности долгос­рочного планирования и т.д.

5. Государственная служба и гражданское общество.

Включенность государственной службы в систему институ­тов власти и одновременно в систему отношений с гражданами и институтами гражданского общества предполагает разделе­ние ее функций на два класса — так называемые штатные и ли­нейные (соответственно: функции обслуживания руководства и ведомства в целом и функции непосредственного обслужива­ния граждан). Основные направления деятельности, целевые задачи госслужбы раскрываются в следующих аспектах: поли­тическом, организационном, нормативно-правовом, кадро­вом, аналитическом, а также в обеспечении обратной связи с населением и предоставлении руководству необходимой ин­формации для принятия решений.

На современном этапе развития общества успешное решение названных целевых задач предполагает рассмотрение целого ряда капитальных задач, касающихся самой госслужбы, причем в ряде случаев это едва ли не в равной степени касается как Рос­сии, так и других стран мира.

Летом 2001 г. В.В.Путин подписал «Концепцию реформиро­вания государственной службы Российской Федерации», которая комплексно определяет характер и пути ее развития на бли­жайшую и отдаленную перспективу. В этой концепции имеется раздел, представляющий особый интерес для политической на­уки — «Государственная служба и гражданское общество». Не­обходимость целостно и концептуально выяснить состояние и перспективы, пути развития государственной службы России определяется не только особенностями внутреннего развития страны (до формирования аппарата «не доходили руки», и его несоответствие требованиям рыночной экономики стало более чем очевидным), но и тенденциями общемирового характера.

На рубеже веков проблема реформирования государственной службы стала приоритетной для многих стран мира, а не только для России. В США, Великобритании, Франции, Швеции и других развитых странах обращается внимание на низкую эф­фективность государственного аппарата, его несоответствие требованиям современности. С большей или меньшей настой­чивостью и последовательностью ведутся административные реформы. Реформирование государственной службы призвано дать ответы на вызовы постиндустриального, высокотехноло­гичного информационного общества, становящегося реаль­ностью в ведущих странах Запада и перспективой развития России.

Трансформация лежащего в основе развитых стран Запада об­щества, основанного на индустриальных технологиях, стандарти­зации товаров и услуг, относительной закрытости внутренних рынков, устойчивом финансовом положении, стабильности по­литико-административной системы и поддержке гражданами со­циальной направленности деятельности государства, в постинду­стриальное информационное общество, которое отличается внедрением высоких технологий, диверсификацией производ­ства товаров и услуг и индивидуализацией их потребления, боль­шей открытостью внутренних рынков, глобализацией конку­ренции и бюджетным дефицитом, выявила неспособность традиционной административной системы выполнять свои функции.

Реформирование административной системы в ведущих странах Запада происходит на фоне современного понимания роли и функций государства. Все функции, связанные с опре­делением политики и формированием стратегической линиив любой из сфер общественной жизни, возлагаются на цент­ральный аппарат. Большая часть остальных функций, связан­ных с обслуживанием населения и ранее выполнявшихся госу­дарством, возлагается на коммерческие структуры. Государство не снимает с себя ответственности за реализацию этих функ­ций, что необходимо особо подчеркнуть. Оно видит свою зада­чу в обеспечении соответствующего вида деятельности, но само непосредственно в ней не участвует. В сущности, это и есть про­цесс трансформации функций государства, а соответственно, и такого процессуального института, как государственная служ­ба. Показателем направленности и достижений реформ в стра­нах Запада могут служить: а) степень приватизации обществен­ных услуг и функций, а также уровень внедрения рыночных элементов в механизм государственного управления; б) уровень децентрализации и деконцентрации властных полномочий и функций; в) способ реорганизации структуры государственной службы; г) изменение положения государственных служащих.

Поскольку Россия, хотя бы отчасти, «вписалась» в мировые экономические и политические процессы, реформируя свою административную систему, она не может не учитывать обще­мировых тенденций, характерных для развитых стран Европы и Америки. Таким образом, как минимум, должно прийти пони­мание того, что значительная часть проблем, трудностей, не­достатков, имеющихся в нашей административной системе, не являются исключительно российскими, равно как и то, что их невозможно объяснить особенностями переходного периода. Западные специалисты называют три крупные первоочередные проблемы, которые предстоит решить в ходе реформирования госслужбы: а) отсутствие системы надежных контактов с граж­данами и их организациями; недоверие граждан к государ­ственной службе и институту государства; б) организационная, коллективная безответственность; в) бюрократический центра­лизм, ритуальное следование букве инструкций.

Главный вопрос реформирования административной систе­мы власти, и госслужбы в том числе, с политологической точки зрения, — это наличие соответствующих условий, готовность различных сил общества реально поддержать реформу и участ­вовать в ее реализации. Основное условие — доверие граждан к институтам власти, готовность сотрудничать с ними. При нехватке или отсутствии общественного доверия уменьшается (или вообще исчезает) возможность создания учреждений, действующих на неформальной, неиерархичной, саморегули­рующейся основе, которые в новых условиях становятся про­должением и дополнением официальных учреждений.

Политический аспект деятельности госслужбы (в рамках анализа управления как политико-административного процес­са) в условиях осуществляемых в России и большинстве стран Запада административных реформ предполагает, прежде всего, анализ реального влияния реформы на изменение базисных принципов взаимоотношений государства и гражданского об­щества, между политической системой и административным аппаратом, а также скрытых политических последствий тех или иных мер по реформированию внутриаппаратных отношений. Суть проводимой реформы заключается в адаптации модели государственной службы к фундаментальным изменениям в экономике и обществе в целом, что требует концептуально осмысленных и целенаправленных действий политического ру­ководства. В сферу внимания политической науки попадают проблемы исходных предпосылок общественных условий ре­формирования, философии и идеологии проведения реформ, ее стратегических целей и выбора модели госслужбы, приемле­мой и наиболее эффективной в данных конкретных условиях и одновременно открытой для изменений в будущем, рассчитан­ной на определенную перспективу. Вполне очевидно, что пред­ложенный перечень проблем не является исключительной пре­рогативой политологического анализа. Политическая наука рассматривает его преимущественно со стороны демократиза­ции государственной службы. Реформирование госслужбы с этих позиций предполагает переориентацию деятельности госслужбы по трем важнейшим параметрам:

а)         отношение аппарата к гражданину как субъекту, а не по­слушному объекту управления;

б)         уважение и близость аппарата к гражданам и их организа­циям, стремление к контактам, сотрудничеству, координации усилий, отказ (за исключением необходимых случаев) от при­нуждения и навязывания исходящих «сверху» распоряжений;

в)         контроль за деятельностью госаппарата не только «свер­ху», но и «снизу».

Новые принципы отношений между государством и общест­вом, реализуемые в новой модели организации работы гос­службы, могут быть представлены в виде трех блоков:

1.  Проведение в жизнь государственной политики, направ­ленной на взаимодействие с гражданами и их объединениями (в социально-экономической, духовно-культурной, полити­ко-правовой и иных сферах государственной деятельности — экология, военное строительство, национальные отношения и др.);

2.  Специфическая задача для России — содействие форми­рованию институтов гражданского общества (политических партий, избирательных объединений, дискуссионных клубов и т. д.); выявление общественных потребностей и интересов граждан, связанных с государственной службой, организация мониторинга тенденций общественного развития;  защита
конституционных свобод и прав граждан и их ассоциаций от неправомерных воздействий государства, органов местного са­моуправления и т. д. (развитие института омбудсмена и пр.); ор­ганизация участия граждан и их ассоциаций в деятельности го­сударственной службы; взаимодействие с органами местного
самоуправления по проведению в жизнь государственной по­литики, реализации реформ; завоевание доверия и авторитета государственной службы путем добросовестного и инициатив­ного исполнения должностных обязанностей государственны­ми служащими, пропаганда лучших образцов новой модели в СМИ и т. п.

3.  Участие госслужащих в деятельности институтов гражда­нского общества: профсоюзах, избирательных объединениях, официально разрешенном лоббировании интересов госслужа­щих при прохождении законов, касающихся госслужбы через парламент.

Центральная на сегодняшний день проблема взаимодействия государственной службы и общества связана с повышением эффективности ее работы. В рамках наших задач критерием эффективности может служить уровень политической подде­ржки гражданами государственных органов или отсутствие та­ковой. Исходной базой такой поддержки является, в свою оче­редь, взаимное доверие и взаимопонимание граждан и органов власти.

Литература

Государственная политика и управление. Учебник. В 2-х ч./ Под ред. Л.В.Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006-2007.

Политико-административное управление: Учебник. / Под общ. ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. М.: Изд-во РАГС, 2004.

Administrative policies inform employees of the office’s rules, the business’s expectations and values, and HR-related issues such as paid time off and health insurance eligibility. Administrative policies must cover a wide array of needs within the business and serve as a guide for how it operates. When establishing administrative policies, consider the purpose of each proposed policy, the business as a whole and its long-term goals.

Importance of Administrative Policies

Clear and concise administrative policies can greatly influence a business’s success. They ensure that administration and employees are on the same page by creating uniformity across departments, procedures and cultures.

Administrative policies promote a positive, safe and productive work environment. Every company is different, so every company’s specific policies will differ. That said, many organizations share similar needs when it comes to HR regulations.

Dual Nature of Administrative Policies

When drawing up a list of administrative policies, always consider their dual nature. These regulations must deal with what the company expects from the employees and what the employees should expect from the company. Never forget your employees or their needs when creating policies.

In addition, remember that employees could become overwhelmed if too many policies – or those that are too restrictive – are put in place. This can lead to stifled creativity and low morale. On the flip side, policies that are too flexible or that are open-ended can lead to confusion.

Legal Requirements for HR Policies

Certain HR policies are required by law, such as the Department of Labor’s equal employment opportunity, anti-harassment, family and sick leave, and pay policies. These government administrative policies may depend on local state laws and the number of employees, so verify with an HR professional what your company is required to lay out in an employee handbook. These policies dictate the legal obligations of the employer as well as the rights of the employees.

Policies that detail employee and culture expectations are intended to create or maintain the desired work environment. They can include behavioral expectations, dress code, discipline for violations, business hours and annual office closures. Administrative policies and procedures should never compromise employee safety, explains OSHA.

Setting Administrative Policies and Procedures

Administrative policies should be clearly stated in a handbook given to employees when they start work with your company. To avoid any possible misunderstandings, keep policies and procedures short and easy to read. Be sure to receive written confirmation that employees have read the handbook through an email, a signed document or another method to ensure accountability.

Consistency is critical when setting administrative policies. All regulations should be in keeping with previously set policies, the company’s values and current laws. Typically enforced by a company’s human resources department, policies should be applied equitably, regardless of employee rank or tenure.

Labor laws can be complicated and confusing, so seek help from experts if a quandary arises. Administrative policies should be written by an expert who is well versed in the policy’s subject and familiar with the business’s protocols and values. To ensure that employees are well-represented in policymaking, include a representative from your staff in the process.

Reviewing Administrative Policies

Always review administrative policies, not only before enacting them but afterward and periodically. As the business grows and the surrounding world changes, new needs will arise. Sometimes, new laws take effect that influence how the business needs to operate. In such cases, make sure all employees are notified of policy changes and provide written confirmation that they have read them.

Establishing administrative policies is a big task and must be done thoroughly and appropriately. However, that does not mean that it should be daunting. With the proper help, a set of clear and concise administrative policies can prove invaluable over the life span of your business. When such policies can evolve with the business, the business can remain easily organized as it grows.

Административные политики и процедуры

Содержание

• Что такое административные политики?
• Использование процедур для объяснения стандартов эффективности
• Преимущества установленных политик и процедур
• Создание компании или справочника
• Справочники — это возможность построить фундамент

Рецензент: Джейн Томпсон, бакалавр права, магистр права

Прежде чем нанять первого сотрудника, компания должна формализовать свою политику и процедуры; это актуально для любой компании. Политика и процедуры компании формируют основу для принятия решений. Чем лучше написаны политики и процедуры и чем они более инклюзивны, тем лучше будет работать бизнес.

Что такое административные политики?

Административная политика компании охватывает не только обязательную политику штата и федерального правительства, которая требуется по закону; они также отражают позицию компании по конкретным вопросам, связанным как с внутренней работой компании, так и с внешней.

Политика компании может включать:

• Позиция компании в отношении нерабочих, отпускных и праздничных дней.
• Мнение компании о том, как следует обращаться с клиентом, посредством политики обслуживания клиентов и политики в отношении возврата, поврежденных товаров и т. Д.

• Политика компании относительно способов защиты информации и выполнения административных действий

  –

  не фактическая процедура, а общие действия, которые компания решает предпринять и почему.

Использование процедур для объяснения стандартов эффективности

В дополнение к административным политикам, которые диктуют, почему что-то должно быть сделано, процедуры компании объясняют, как это делается. Это особенно важно для крупных компаний. Процедуры могут объяснять, как балансировать кассовый аппарат в конце смены, как заказывать новые канцелярские товары или как указывать деловые расходы. Стандарт производительности и общность в том, как задачи решаются, способствуют развитию согласованности, которая является одновременно прибыльной, поскольку сокращает кривую обучения и оптимизирует задачи, а также способствует удовлетворенности сотрудников, поскольку стандарты производительности четко определены и задача процедуры согласованы.

Преимущества установленных политик и процедур

Основное преимущество наличия установленных процедур и политик на рабочем месте — большая согласованность. Такая последовательность, проявляемая как внутри компании, так и за ее пределами, помогает компании работать с большей эффективностью и последовательностью. Последовательность также способствует восприятию клиентами качества и порядочности компании. Этот тип согласованности настолько важен, что существуют юридические полномочия для более крупных компаний, таких как Sarbanes-Oxley, чтобы гарантировать согласованность для заинтересованных сторон.

Малые предприятия также выигрывают от единообразия административных политик и процедур. Например, потенциальный инвестор будет искать стабильные бухгалтерские книги. Фактически, потенциальный инвестор или кредитный специалист нередко запрашивает копию политики и процедур компании, также называемых справочником компании или справочником для сотрудников, именно по этой причине.

Создание компании или справочника

Справочник компании / справочник сотрудника — это официальный сборник административных политик и процедур компании. Помимо того факта, что справочник во многих случаях является первой официальной перепиской компании с сотрудником и может быть запрошен инвесторами, справочник также формализует деятельность компании, предоставляя ссылку на то, что новый сотрудник могут пойти, когда не уверены в процессах и процедурах на рабочем месте, а также предоставить правовую основу для дисциплинарных действий сотрудников. Многие иски были отклонены, потому что у компании был справочник для сотрудников, в котором четко излагались политика и процедуры компании.

Справочники — это возможность построить фундамент

Тем не менее, руководство для сотрудников (и, следовательно, формализованные политики и процедуры) не следует рассматривать как инструмент наказания или юридическое обязательство. Хотя справочник действительно служит этим целям, компании с лучшими (читай: наиболее полезными) справочниками для сотрудников используют справочник как возможность создать основу, которая помогает гарантировать, что все будут на одной странице, будь то в реальных процессах и процедурах. на рабочем месте или почему эти процедуры выполняются именно так.